蟻貪：街道辦“一把手”貪腐隱憂

以改革著稱的深圳，近日在反腐機制探索上再出新動作。5月8日，在其未來“深港合作”前沿區域的前海，一個跨部門的廉政監督局掛牌成立。

新機構直接隸屬深圳市委市政府，內設調查、預防和社區工作3個部門，不僅查辦案件，對于街道、社區、村等最基層單元的監督也將加碼。

改革似乎緣于現實的緊迫感。2012年3月至今，深圳已有5名街道辦“一把手”相繼落馬，還有53名街道工作人員因各類問題被檢察機關立案查處。

深圳市人民檢察院為此發出警告稱，街道辦“一把手”貪腐現象，已成基層反腐新動向。這些在人們印象中是并不起眼的“小官”，利用各種漏洞，成為“蟻貪”一族。

“街官”倒在“土地”上

擁有研究生學歷的劉少雄，從照片上看溫文儒雅，卻被當地媒體形容為“黑老大”的保護傘。

劉少雄是深圳市一名“街官”，自2003年9月起，長期擔任深圳市沙井街道黨政主要領導職務，事發時任寶安區沙井街道黨工委書記、辦事處主任。在近十年的街道辦“一把手”生涯中，沙井街道豐厚的土地價值，為他帶來各種“紅利”，當然還有最后的牢獄之災。

劉少雄的落馬，與當地的“黑社會老大”、號稱“龍哥”的陳東密切相關。

根據當地司法機關的指控，陳東自20世紀80年代末開始，盤踞沙井街道一帶，通過非法手段經營廢品收購、碼頭運輸、房地產等行業，長期進行綁架、非法拘禁、搶劫、敲詐勒索、開設賭場、非法倒賣土地使用權等違法犯罪活動。

該案公訴人、深圳市人民檢察院檢察官張若平告訴記者，劉少雄和陳東之間最早因土地而發生的利益往來開始于2009年。

2008年9月，陳東以深圳市展奇實業有限公司名義向深圳市另一家公司租用深山山頭土地20088.47平方米。2009年，沙井街道辦準備征用這塊土地用于公園建設。陳東找到時任沙井街道黨工委書記、辦事處主任的劉少雄，請求劉少雄不要征用該地塊。在一次宴請中，陳東飯后將一個事先準備好的裝有200萬元港幣的旅行袋拿給了劉少雄。

事后，在劉少雄的直接插手下，沙井街道辦果然一直拖著沒有征用該地塊。“在這個案例中，劉少雄似乎沒有什么具體行為，只是拖，不再繼續推進，維持現狀。”張若平說，劉少雄能夠拖延項目的“資本”在于，在深圳，街道辦幾乎擁有所有上一級政府部門的行政職權，包括規劃辦，由此導致沒有其他上級部門對項目進行監督跟進，“很多工作如果不經過街道辦，根本就推進不下去”。

據檢察機關調查，劉少雄不僅幫陳東保住被征用的土地，還利用職權為其進行“土地置換”。

2007年，陳東與人合作取得了沙井街道民主村路段西部工業園33845平方米土地的使用權。2010年，陳東擔心這塊地被征收為政府儲備用地，找到劉少雄幫忙“置換”。在劉少雄的干涉下，沙井街道辦最終將陳東手上的地置換成另一塊面積為16922.78平米的土地。雖然這塊土地只相當于原地的一半大小，但位于沙井中心區，潛在價值極高。作為回報，陳東分三次送給劉少雄港幣1000萬元。

“地方上涉及到土地使用權轉讓時，審批程序非常多，漏洞也很多。”張若平舉例說，在劉少雄的另一件受賄案中，涉及到一塊土地原本是集體土地，不能直接轉讓，而在劉少雄的操作下，允許一家公司入股村集體股份公司，從而使該公司變相具有了合法開發該地塊的資格，“審批文件要報給寶安區國土局，但國土局只認街道辦的文件，只要街道辦的文件從形式要件上看是合法的就行，并不去核查街道辦背后如何操作”。

張若平介紹，在劉少雄涉及土地的三宗案件中，一個是拖延項目進展，一個是將品質差的地換成好地，還有一個是將開發企業身份合法化。“這些手段分別鉆了不同的制度空子，根本原因在于街道辦一把手大權獨攬，缺乏有效監督。”

陳東案成為深圳建市以來最大的黑社會性質組織案件，在審判上也創下多項歷史之最，判決書長達843頁超過60萬字、罰金高達2.6億元。劉少雄最終被法院認定，縱容以陳東為首的黑社會性質組織，并收受多人賄賂2000萬元左右，獲刑死緩。

失控的權力

坪地街道黨工委原書記張慶源大概沒有想到，自己會在退休一年后被押上法庭。

深圳市人民檢察院透露，張慶源未遵循有關處置國有資產的程序，讓行賄人以較低的價格順利購買了坪地街道8000多平米的某商業鋪位，導致了上億元的國有資產流失。

據辦案檢察官介紹，該案的行賄人在接受調查問話中，曾直言不諱稱：“街道黨工委書記有說一不二的決定權。”

這種“權力”，在其他幾位落馬的街道辦“一把手”身上，同樣成為貪腐的根源。

2012年2月，深圳市南山區紀委將一份反映深圳市一家公司董事長鄭穩棠涉嫌違法違紀問題的舉報材料摘錄交給南頭街道黨工委處理，區紀委指明交由街道黨工委書記、辦事處主任黃亮查辦。

黃亮收到材料后，卻主動把情況透露給了鄭穩棠本人，鄭穩棠提出請黃亮幫忙擺平此事。黃亮答應后，大幅修改了由街道辦紀工委副書記鄧某旺起草的“初查報告”，試圖幫鄭穩棠蒙混過關。

2012年5月，黃亮得知南山區紀委再次對鄭穩棠涉嫌違法違紀問題進行調查后，多次為鄭穩棠說情，甚至要求紀委在調查過程中要“注意工作方法，要慎重”，并將案件進展情況透露給鄭穩棠，教鄭穩棠應對調查。

黃亮案公訴人、龍崗區檢察院檢察官龐莉霞告訴記者，黃亮從2012年2月到任街道辦書記，到7月23日被帶走調查，短短的5個月，便分別收受了50萬元人民幣和30萬元港幣。

頗有意味的是，黃亮的落馬并非因為鄭穩棠事件，而是被別的案件牽出來的。

利用基層的人事任用及工作調動，也常常成為街道辦“一把手”貪腐的手段之一。

南山區人民檢察院檢察官張寶峰告訴記者，羅湖區蓮塘街道辦事處原黨工委書記、辦事處主任梁鉅坤犯下的多宗受賄案都與此有關。

2007年年底，曾是一名派出所民警的袁曉兵因為派出所工作太辛苦，希望調到更清閑、且上升空間更大的街道辦工作，為此送給梁鉅坤5萬元，梁鉅坤收錢后，將其調到蓮塘街道辦工作。后來袁曉兵又送給梁3萬元，袁曉兵再一次將他的“執法編”調整為街道辦行政編制，并提拔其為副科長。

據檢方調查，除袁曉兵外，梁鉅坤還將街道辦城管科原科長梁麗媚提拔為辦事處副處級干部，為此收受梁麗媚現金2萬元。

張寶峰說，深圳不少街道辦各類人員規模都在千人以上，存在大量可以“自由裁量”的非正式編制人員，非正式編制人員想轉為正式編制，原則上要街道辦黨組開會討論，但街道辦書記的推薦起著至關重要的作用，“一般來說，只要他發話，基本上都能通過”。

據記者了解，在深圳，街道辦內的人員編制很復雜，有公務員編、雇員編、事業單位編、臨工，還有執法人員編制。各種編制的決定權往往掌握在街道辦“一把手”手中。即使是單位內部的提拔，例如由正科提拔為副處，街道辦的書記也起決定性作用。

“最終任命雖然是上級政府組織部門發出，但如果沒有街道辦書記的肯定，幾乎不可能得到提拔。”張寶峰說。

“超級”街道辦

在當地檢察官和研究者看來，深圳市街道辦“一把手”權力過大，來自于幾方面因素的疊加。一是深圳的街道實際管理的人口和資源普遍高于內地。有的街道有上百萬的人口（含流動人口），甚至達到了中西部一些地級市的規模。

深圳大學公共管理系教授馬敬仁說，深圳龍崗區的布吉街道，一年有上百億的財政收入，經濟總量很大。快趕上內地一個中等城市的經濟規模。還有一些街道辦工作人員規模超過千人，比如一個坪山新區，編制才兩三百人，但是一個坪山街道辦就有一千多人。龍崗區的橫崗街道甚至有1700人。

在行政權力配置方面，深圳市目前街道辦“一把手”大多是正處級，有的還高配副局級。街道黨工委書記往往又兼街道辦事處主任，同時也是黨支部書記，是名副其實的“一把手”，擁有絕對的話語權。

“超載”的街道辦也面臨各種監管難題。按中國現有法律規定，街道辦事處是市轄區、不設區的市即城市基層政府的派出機關，不是一級政府。但隨著社會轉型和經濟轉軌速度的加快，街道轄區的公共事務日益復雜化，城建、房管、民政、城管、治安、環保、查違、搶險救災、基層執法等幾乎所有城市管理工作最后都要落實到街道，街道辦事實上扮演著一級政府角色。

在馬敬仁看來，“超載”的街道辦不僅地位模糊、職能混亂，還容易帶來監管缺位和失靈。以人事領域為例，街道辦處級以上干部是黨管，處級以下是政府部門管，在管理上會出現縫隙，“尤其是編制不規范的那一部分，由街道辦花錢雇傭人員，很容易引發腐敗”。

而對于紀檢、監察、審計等監督手段，在街道辦內部作用也明顯偏弱。深圳市人民檢察院檢察官張若平說，進行垂直監督的上級紀檢巡視組，一般都只設到區一級位置，沒有深入到街道一層。