論公眾參與環(huán)境影響評價制度

摘 要：公眾參與作為環(huán)境影響評價的重要組成，直接影響著環(huán)境影響評價工作的質(zhì)量，集中體現(xiàn)了公眾追求環(huán)境權(quán)、參與環(huán)境治理的合理訴求，更是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的可操作的手段之一。但是，城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與的現(xiàn)狀仍存在諸多問題。文章主要從公眾參與環(huán)境影響評價的重大意義出發(fā)，結(jié)合目前公眾參與現(xiàn)狀，探討了公眾參與度不高的普遍原因，最后指出了影響公眾參與的主要因素。

關(guān)鍵詞：城市生態(tài)；環(huán)境治理；公眾參與

環(huán)境問題日益突出的同時，社會公眾對環(huán)境權(quán)益的要求也與日俱增，環(huán)保活動在政府等部門的支持下，開展順利，公眾力量逐漸成為環(huán)保工作深入開展的不可或缺的力量。環(huán)境影響評價一度被認(rèn)為是20世紀(jì)最成功的“政策創(chuàng)新”，其宗旨是使環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會、文化、技術(shù)等因素一樣在不同層次的決策中得到充分考慮和重視。EIA制度涉及的內(nèi)容非常廣泛，除自然環(huán)境和技術(shù)系統(tǒng)外，還包括社會范疇。公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分，對環(huán)境影響評價的一樣重大。

1 公眾參與在環(huán)境影響評價中的重要性分析

首先，環(huán)境問題直接關(guān)系和影響著每個人的生活，公眾是環(huán)境的直接受眾，公眾有知情權(quán)，有權(quán)利知道目前環(huán)境的情況和將來可能發(fā)生的變化，并且有權(quán)利參與到環(huán)境污染防治工作中來。公眾的參與，可以確保環(huán)境評價影響工作的公正性和民主性，是環(huán)境評價質(zhì)量的有效保障；其次，社會發(fā)展，全民文化素質(zhì)都有所提高，民眾要求在涉及自身利益的活動中體現(xiàn)出自己的訴求和聲音，換言之，人們對環(huán)境權(quán)的要求日益強(qiáng)烈，而公眾參與無疑使公民享有環(huán)境權(quán)的重要的表現(xiàn)形式；最后，全球都在推行可持續(xù)發(fā)展的理論，可持續(xù)發(fā)展是使人類活動與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，而公眾參與的目的就是使項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，所以公眾參與是貫徹可持續(xù)發(fā)展思想的一個現(xiàn)實操作手段。

2 公眾參與理論基礎(chǔ)

環(huán)境問題中，不但市場這只“看不見的手”會失靈，連政府這只“看得見的手”也會失靈，這為發(fā)揮第三種力量的作用提供了機(jī)會，公眾參與就是在這一背景下產(chǎn)生的。公眾參與既可以降低社會管理成本，也有助于減少因市場失靈和政府失靈所造成的環(huán)境資源損失。

20世紀(jì)60年代，環(huán)境權(quán)的概念誕生了，環(huán)境權(quán)理論產(chǎn)生的背景就是對政府權(quán)力的不信任，其目的之一就是以環(huán)境權(quán)來保障公民權(quán)，限制國家權(quán)。該理論是由美國學(xué)者薩克斯（基于“環(huán)境公共財產(chǎn)論”與“環(huán)境公共委托論”而提出的。這兩種理論將環(huán)境作為人類的共有財產(chǎn)，并將公眾和國家分別置于委托人和受托人的位置上。根據(jù)這兩種理論，公眾將環(huán)境管理權(quán)委托給國家，國家因為是受公眾的委托而行使管理權(quán)的，因而不能濫用權(quán)利，而作為權(quán)利主體的公眾當(dāng)然也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。隨著環(huán)境危機(jī)的加重和人類對環(huán)境認(rèn)識的加深，越來越多的人認(rèn)為環(huán)境權(quán)具有人權(quán)的一般屬性，是公民的一項基本權(quán)利，是現(xiàn)代法治國家的一項基本人權(quán)。

3 城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與現(xiàn)狀

環(huán)境治理的突出特點之一在于其利益沖突性，而這當(dāng)中各種利益的協(xié)調(diào)必須倚靠公眾的參與。借助公眾參與來推動環(huán)境治理是當(dāng)前國際社會和世界各國都普遍認(rèn)同，并重點研究的內(nèi)容之一。公眾參與對城市生態(tài)環(huán)境治理的推動作用已被多個國家和地區(qū)證明。隨著居民的環(huán)境意識日趨強(qiáng)烈，加之環(huán)境問題的嚴(yán)峻程度越來越高，公眾積極參與城市的環(huán)境治理是時代的要求。在我國，城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與最常見的方式見于向環(huán)保部門的來信、來訪和舉報。就目前來看，公眾反映最多的城市生態(tài)環(huán)境問題是大氣污染和噪聲污染，也指示出了當(dāng)前城市生態(tài)環(huán)境的主要矛盾點。盡管在我國城市公眾參與的內(nèi)容在不斷充實和完善，但由于受到各種因素的制約，仍暴露出了一些問題和不足：

3.1 由于我國的環(huán)境政策主要依靠政府管制，公眾參與的形式就限制在智能依賴政府的參與。這種依賴型的參與難以保證公眾的參與長期性和穩(wěn)定性，并且參與的效果并不取決于公眾的持續(xù)程度而是受到行政部門的制約。此外，公眾過分地依賴政府的行政導(dǎo)向，在不觸發(fā)自己根本利益的情況下，很難將其立場充分表達(dá)出來。如此，公眾參與的監(jiān)督功能始終無法真正意義上實現(xiàn)。

3.2 公眾參與的局限性還表現(xiàn)在對環(huán)境污染情況的末端參與。檢舉的實現(xiàn)條件是既發(fā)生，即在生態(tài)環(huán)境已被破壞，污染現(xiàn)象已經(jīng)呈現(xiàn)嚴(yán)重事態(tài)時，公眾針對危害到自身利益的環(huán)境問題向有關(guān)部門舉報和控告。城市的生態(tài)環(huán)境具有不可恢復(fù)的特點，一旦造成破壞，便很難回復(fù)到原來的樣子。公眾的末端參與并不能及時制止環(huán)境危害的發(fā)生，無法實現(xiàn)公眾參與的根本目的。

此外，從公眾參與的主體也是公眾參與的基礎(chǔ)來看，城市公眾的環(huán)境素養(yǎng)仍有待提高；公眾參與多是社會組織形式，其影響程度也十分有限。

4 城市生態(tài)環(huán)境公眾參與的影響因素

公眾參與環(huán)境治理技能提高環(huán)境保護(hù)的效能，也是順應(yīng)環(huán)境治理職能力量的轉(zhuǎn)變潮流。然而，現(xiàn)實中公眾參與城市生態(tài)環(huán)境的管理監(jiān)督情況卻不十分顯著，公眾并沒有積極投入到城市生態(tài)的治理中。

4.1 公眾參與成本較高

公眾對于城市生態(tài)環(huán)境的好壞判斷只能依靠直觀的感覺，無法或很難得到對于生態(tài)環(huán)境污染的危害指標(biāo)。環(huán)保部門是城市環(huán)境污染信息的主要提供者，但其公布的數(shù)據(jù)資料往往基于自身利益，資料的權(quán)威性、全面性和真實性時常受到人們的質(zhì)疑。而公眾為了得到真實可靠的污染數(shù)據(jù)，需要付出極大的成本，這對于普通的民眾來說是不現(xiàn)實的。另外，從法律層面來看，我國的《環(huán)境保護(hù)法》中雖明確了環(huán)保部門對城市環(huán)境狀況進(jìn)行公報的義務(wù)，卻沒有直接賦予公眾環(huán)境的知情權(quán)。公眾要真正參與投入到環(huán)境的保護(hù)管理中，不僅花費大量成本，并且難以預(yù)料到參與的結(jié)果，機(jī)會成本也隨之變大。

4.2 公眾參與的預(yù)期效用及其實現(xiàn)概率較低

現(xiàn)實情況是，公眾參與環(huán)境管理時，已是環(huán)境危害的末端。此時，公眾對于環(huán)境的預(yù)期效用很大程度上取決于環(huán)境質(zhì)量的改善情況。通過一定的公眾參與程序，環(huán)境質(zhì)量的改善效果通常是確定的，或者說可以通過一定的形式來表現(xiàn)出來；而城市生態(tài)環(huán)境的價值卻有著較強(qiáng)的不確定性。公眾參與對于環(huán)境的改善預(yù)期效用與真正意義上的環(huán)境質(zhì)量改善之間存在著較大的差別，公眾參與對環(huán)境質(zhì)量的改善實現(xiàn)概率在一個較低的程度上。

4.3 公眾參與的心理收益較低

近些年來，我國政府對于環(huán)境保護(hù)的教育、宣傳力度都在逐步加大，公眾參與環(huán)保工作的投入也在逐年增加。公眾自身環(huán)境素質(zhì)的增強(qiáng)，對環(huán)境保護(hù)參與的熱情也越強(qiáng)烈，參與環(huán)境活動的心理預(yù)收益也越高；心理收益得到實現(xiàn)就能激發(fā)公眾更高的參與熱情。反之，公眾的心理收益沒有達(dá)到預(yù)期，就會對其參與積極性造成打擊，環(huán)境治理效果的緩慢性使得公眾參與的心理收益不高。

5 結(jié)束語

公眾作為城市生態(tài)環(huán)境利益的相關(guān)者，積極投入到環(huán)境保護(hù)管理工作中可以有效降低社會管理成本，發(fā)揮公眾管理的優(yōu)越性，是當(dāng)前環(huán)境管理的重要力量之一。當(dāng)前仍存在著一些問題制約著公眾的參與積極性，如何進(jìn)一步提高公眾的環(huán)保意識，鼓勵其參與到城市生態(tài)環(huán)境的治理當(dāng)中是目前應(yīng)重點關(guān)注的內(nèi)容。

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