落實對“一把手”權力運行的制約監督

黨的十八大報告提出了“健全權力運行制約和監督體系”的重要任務。對權力的運行進行有效制約和監督，讓握有權力的領導干部不愿、不敢、不能濫用權力，這是社會主義民主政治建設的重要課題，是加強黨的先進性和純潔性建設的重大課題，也是一個長期沒有解決好的難題。在對權力運行的制約和監督中，尤其重要和困難的是對領導班子正職即“一把手”的監督。

領導干部濫用權力的問題長期以來沒有得到根本解決，其中最重要、最關鍵的就是對“一把手”權力運行的制約和監督問題沒有得到根本解決。這既是權力濫用、腐敗問題存在的重要組成部分，也是其中的一個重要根源。

無論從“一把手”在領導班子中所處的重要地位，還是從其能否正確行使權力所造成的影響來說，“一把手”都理應成為權力運行制約和監督最重要的對象。在解決對權力運行進行有效制約和監督這一復雜的矛盾中，“一把手”處于矛盾的主要方面。解決對權力運行的有效制約和監督問題，必須從“一把手”開始。

落實對“一把手”權力運行制約和監督必須面對的諸多難題

在現行領導體制中，“一把手”手中的權力能否得到正確運用，主要取決于“一把手”自身的德才素質，尤其是德的素質狀態及其能否持續。由于“一把手”地位的特殊性，對其權力運行制約和監督則常常處于失效狀態。也就是說，如果“一把手”在主觀上自覺或不自覺地要濫用權力，幾乎可以做到為所欲為。正如一些因濫用權力而深陷泥潭的前“一把手”所說，他們所要辦的事情，是“沒有辦不到的”。

“一把手”處事的決定權使得權力濫用有較大的便利性。一個地方、一個單位的領導班子所處理的日常事務和審批事項，包括常規性事項與非常規性事項、一般事項與重大事項等。一般來說，常規性和一般性事項，最終決定權在分管的領導班子成員，甚至在中層機構負責人。而對于非常規性和重大事項，則應由領導班子集體決定，有的非常規性的一般事項，也可由“一把手”拍板。由于“一把手”所握有的決定權，無論屬于哪一類事項，只要經“一把手”批準就有效，而且必須執行。一些本應由集體決定的重大事項，只要“一把手”執意堅持或擅自決定，其他人一般很難阻止。在這種情況下，對“一把手”權力的制約和監督往往落空。

“一把手”用人的影響力使其對制約和監督者有較大的威脅性。對于選人用人，中央頒布的《干部任用條例》和各地各單位推行的公開選拔、競爭上崗、領導班子票決制等干部人事制度改革措施，對在提拔干部時“一把手”的權力形成了較為有力的制約。但對在民主推薦時“得票多”的擬提拔人選的取舍上，在已任職干部的調整中，在干部選拔出來后的使用中，以及在以后的進一步發展中，“一把手”仍然具有較大的影響力。由于得到上級的信任，“一把手”對領導班子其他成員是否支持和信任，必然會影響到他們所分管工作及其個人的發展。因此，即使看到“一把手”濫用權力的問題，班子其他成員以及其他干部，一般也都因為受到事實上存在的“一把手”權力的威脅而不敢向上反映，更不敢當面提出，從而使對“一把手”權力的制約和監督落空。

“一把手”對集體決策的操控權可能使濫用權力行為有較大的隱蔽性。在對重大事項進行集體決策時，企圖濫用權力的“一把手”可以通過選擇其認為有利的會議時間、復議、改變會議程序或規則、隱瞞關鍵數據或事實，甚至冒充上級意圖等等手段，達到操控決策的目的。經過這種操控的決策，盡管可能會損害國家利益，謀取私利，卻能使決策貼上“集體決定”的標簽，使權力的濫用難于發現，難于制約和監督。

目前的監督系統對制約和監督“一把手”權力運行還缺乏足夠的有效性。為解決對于權力運行的制約和監督問題，黨和國家已經構建了一個龐大的系統，并配套了相應的法律規章。這個系統，包括人民代表大會及其常委會、司法機關、紀檢監察機關、中央和省區市巡視組、組織人事部門等等，通過運用相應的法律規章，在對權力制約和運行的制約和監督上發揮了重要作用。但對于“一把手”而言，現行的監督系統主要存在以下兩個方面的問題。一是直接制約和監督權力的柔弱性。對于處在可以直接制約和監督視野內的機構和人員來說，如本地本單位的紀檢監察機構等，由于相對于“一把手”的權力落差，使得對“一把手”的制約和監督柔弱無力。二是強力制約和監督的間接性和遲滯性。上級領導機關和領導干部、上級紀檢監督機關、上級政法部門、巡視組等，對“一把手”權力運行能夠形成強有力的制約和監督，但由于視野遠離“一把手”權力運行，只能階段性地進行間接的、事后監督，從而大大降低了制約和監督的有效性。

落實對“一把手”權力運行有效制約和監督的設想

落實對“一把手”權力運行有效制約和監督是一個復雜的難題，需要從思想政治教育，政治體制、領導體制和行政體制改革，健全法治，發揮社會和輿論力量作用等多方面著手。從當前操作的現實可行性看，筆者認為應著重做好以下三方面的工作。

第一，敞開為民用權的教育之門。道德對權力的制約是軟制約。對權力的制約，僅靠道德不行，但少了道德也是不行的。事實上，在當前的體制下，多數“一把手”能夠正確或較正確地行使權力，主要還是靠道德，即“一把手”的思想政治素質發揮作用。而少數因濫用權力而受到懲處的“一把手”所以出問題，與其道德素質發生質變有直接的關系。因此，無論領導體制尚未完善的當前還是相對完善以后的將來，都應把對領導干部的道德教育，尤其是對“一把手”的群眾觀、權力觀教育作為非常必要、非常重要的工作。要通過集中進行和經常性的群眾路線教育、廉政教育、理論和宣傳教育，改進中心組學習、班子民主生活會、述職述廉，提高干部培訓及培訓中進行的黨性教育質量和水平，加強包括學習文化和廉政文化在內的組織文化建設，加強領導班子思想作風建設，加強經常性的思想政治工作等途徑，切實加強對各級干部特別是“一把手”的教育，提高為民用權的自覺性，增強拒腐防變的能力，從而為制約和監督“一把手”權力運行筑就牢固的思想道德堤防。

第二，關住濫用權力的方便之門。“一把手”濫用權力與領導制度不健全、權力運行不透明有著直接的關系。堅持用嚴格而必須執行的制度管權管事管人，保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，推進權力運行公開化、規范化，是關住濫用權力的方便之門、保證權力正確運行的重要條件。一是以公開制約權力。實行黨務和政務公開制度。凡常規性、一般性的事項一律集中公開，讓群眾即時、充分地知曉領導班子應做、將做的事項及其運行過程、結果。公開審批的事項，包括審批事項內容、計劃、審批程序、申報情況、審批條件、審批人員、審批結果等，使之完全置于群眾監督的視野下。二是以民主制約權力。對需經領導班子集體決定的非常規性、重要的事項，要及時公開，廣泛聽取群眾對決策的意見，聽取專家意見，再由領導班子集體決定。對可由“一把手”簽批的非常規性事項，也要廣泛聽取意見，包括聽取班子成員意見后，再由“一把手”決斷。三是以程序制約權力。制定、公布和施行領導班子議事規則，規定集體討論決策重大事項時，“一把手”不得先于班子其他成員發表意見，研究決定干部選拔任用事項時，必須進行無記名票決等，防止集體決策變成“一把手”的個人決策。規定領導班子正職不專門分管具體事務，實行業務部門擬辦，分管領導把關，一般事項由“一把手”最終審定或由分管領導審批、“一把手”閱示，重大事項提請領導班子集體決定的程序，防止由“一把手”個人說了算。

第三，堵死濫用權力的僥幸之門。在已建立了不少制約和監督權力運行法律法規的條件下，仍然不斷出現領導干部，特別是“一把手”濫用權力、腐化墮落的問題，這與濫用權力者可以逃避監督、逃避懲處的僥幸心理有很大關系。解決這個問題，一個重要途徑，就是要消除監督的權力相對于監督對象的權力的落差、變監督的間接性為直接性、遲滯性為即時性，使制約和監督更加有效。一是以權力制約權力。提高地方紀律檢察機構的級別，使其成為與地方黨政班子級別平行的監督機構，并強化其對同級黨政領導班子及其“一把手”的監督職權。改黨政部門內部的紀檢監察機構為上級紀檢監察機關的派駐機構，并使其負責人具有與所派駐單位“一把手”相當的行政職級，確保其能夠獨立有效地行使監督職權。二是以法律制約權力。樹立依法治國理念，堅持依法執政。完善法律體系，逐步擴大法律管理國家和社會事務的范圍，壓縮通過領導干部個人管理的空間。通過依法執政的教育和強制性依法行政等途徑，著力建設一支懂法、守法并且對法律形成信仰的干部隊伍，使其成為對“一把手”權力制約和監督的重要力量。堅持司法部門依法獨立行使職權，確保司法部門能夠嚴格依照法律行事，維護法律的權威性和威懾性。三是以社會制約權力。社會力量，尤其是社會輿論對權力運行，特別是權力運行的社會影響、領導干部八小時外的廉潔自律，具有極大的威懾作用。要通過積極引導，規范管理，更加有序、有效地發揮社會力量對權力的制約和監督。向全社會公布監督權力運行的舉報郵箱和舉報電話等，使監督信息及時向監督機關傳遞并且暢通無阻。適當運用網絡監督、媒體曝光，對濫用權力者進行警戒和威懾，免去濫用權力謀取私利卻能平安無事的僥幸心理，有效防止“一把手”濫用權力。