關于新時期城市化進程中規范農村征地拆遷問題的探究

近年來隨著我國經濟強勁增長，城市數量急劇增加，城市化的進程快速推進，城市建設和城市規模擴大需要增加土地供給保證，而城市存量土地不足，只有通過大量征收農村土地來實現，也就是說國家需要把農村集體的土地轉變為國有土地再進行開發。如果征地制度不完善，農村土地征收過程中必然會引起一系列社會矛盾與沖突。據統計，全社會40%的上訪是由土地糾紛造成，80%以上的矛盾由征地補償引發，這造成了農村和整個社會的不和諧、不穩定，影響了黨和政府的形象。解決這些問題需要政府通過制度變革與創新，建立合理的、與實際情況相適應的農村土地征收和房屋拆遷制度。所以本文就是要探討如何建立與市場經濟體制相符的土地征收拆遷制度，保障好失地農民的權益，維護好社會的穩定。

一、農村征地拆遷存在的問題和原因分析

（一）當前農村征地拆遷存在的問題

1.法律法規不健全。長期以來，農村房屋拆遷處于無法可依的狀態，對農民房屋的私有財產權，政府一直采取忽略或放任態度，在可見的法律法規中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴重混淆了農民土地的集體所有性質和房屋的私有性質。地方政府在辦理農村房屋拆遷補償事宜時主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照的資格都沒有，農民公平受償權利在法律上受到了不當的限制，把本該由上位法保護的農民的合法財產權，移位于下位法，由地方性法規、規章及其以下的規范性文件擅自處分農民的財產。

2.補償方式相對單一。當前，征地安置的主要途徑是一次性發放安置補助費，讓農民自謀職業。這種方法操作簡單，只要按法定標準計算安置費用，造冊發放到人就可以了。但實際上，貨幣安置雖能解決被征地農民的暫時生活問題，在一定程度上能保障征地工作順利進行，卻難以解決他們的長遠生計。農民一旦失去土地，缺少謀生手段，加上農民自身的理財能力和投資能力偏弱，就會坐吃山空，長遠生計沒有著落，終將成為社會不穩定因素。

3.補償安置標準不夠完善。由于拆遷時間、區域的不同，特別是隨著城市建設和社會各項事業的發展需要，地方政府對農民建房先后分批進行了控制，造成了農民建房的占地面積、建筑面積相差懸殊，同時造成鄉與鄉、村與村、戶與戶的農民得到補償價格、安置房面積相差懸殊，貧富差別越來越大。搭建違章建筑、拖延拆遷時間等情況比較突出。目前拆遷中普遍存在農民一旦得知要拆遷消息，第一件事就是突擊裝修和突擊搭建，想盡一切方法增加住房面積，還有部分拆遷戶甚至采取改變原房屋用途，臨時用作店面、廠房等非住宅，他們的目的就是希望在補償安置中得到更多的補償，當愿望不能滿足時，就有人與拆遷人打持久戰拖延時間，討價還價迫使拆遷人做出讓步，這些因素的存在，均使拆遷補償難以平衡。

（二）影響農村征地拆遷進程的原因分析

1.農村土地所有權主體模糊，農地處置權缺乏。我國法律明確規定了農村土地屬于農民集體所有，但“集體”的含義非常含糊，相關法律都沒有做出明確規定。做為在中國權力架構格局中，居于主導地位的政府無論是在歷史傳統影響、權力分配還是在信息占有上都處于絕對的強勢地位，成為農村集體土地的實際支配者。2002年《土地承包法》雖然將土地的部分產權界定給農民，但政府仍然擁有土地的處置權，一旦土地用于非農業用途，這部法律對農戶承包經營權的確認和保護全部戛然而止，所以，當經濟發展需要把一部分農地轉為非農業建設的時候，現行的法律允許的唯一合法途徑就是由國家壟斷，必須完成從土地集體所有制向國有制的轉變。

2.集體土地征收及農村房屋拆遷的法律法規不完善?，F行的《土地管理法》對征收農村耕地或其他土地引發的各種補償費等作了較為詳細的規定，但對于征收集體土地所涉及的農村房屋如何拆遷和補償問題沒有作出明確規定。并且 《土地管理法》中規定的耕地補償與宅基地補償不可相提并論。

中國土地管理制度所確立的國家對于土地一級市場的壟斷，任何建設用地都必須首先轉變為國有土地，再以國家名義劃撥或出讓。在土地所有權領域，市場因素起不到任何作用。這樣，就只有到了建設用地使用權出讓市場， 即土地一級市場，才對于建設用地作出目的性區分，而這種區分調整的是國家土地所有權人與建設用地使用權人的關系；而憲法的“公共利益”條款調整的是國家與被征收土地所有權人的關系。

3.土地征收補償制度不合理。長期以來，我國征地收益分配制度仍然帶有明顯的計劃經濟色彩，許多制度設定并不符合市場經濟原則中的一些理念，深層次的征地利益分配矛盾遠遠沒有解決。目前中國這種以征地前土地原用途的年產值倍數法計算的補償標準明顯偏低，根據調查，這樣的征地補償標準最多可以說是失地農民的臨時失業救濟，并不能解決失地農民長遠的生活保障。特別是已超過或將要超過就業年齡的農民，因目前全民覆蓋的社保制度在我國還未建立起來，因此失地后如果補償較低，就是嚴重侵害農民的土地權益。

二、征地過程中利益博弈分析

（一）博弈理論簡介

博弈論是一種獨特的處于各學科之間的研究人類行為的方法，可以用來分析多個有利害聯系的主體之間的互動關系，在清晰勾勒出征地行為中各利益主體的心理斗爭路線后，博弈論模型的解析將為我們提供均衡征地利益的最優策略。

博弈論在各個學科得到廣泛的應用。對于人類而言，博弈論最重要的貢獻在于它能夠促進人類思維的發展，促進人類的相互了解與合作。博弈論告訴人們，每個人都有自己的思想，每個個體都是理性的，所以必須了解競爭對手的思想。博弈論廣泛應用于各個學科領域，在過去二三十年中，博弈論已成為社會科學研究的一個重要方法。無論是合作博弈還是非合作博弈都給我們提供了一種系統的分析方法，使人們在其命運取決于他人的行為時制定出相應的戰略。特別是當許多相互依賴的因素共存，沒有任何決策能獨立于其他許多決策之外時，博弈論價值更是巨大。征地過程中由于存在多個利益主體，其利益分配是一個較為復雜的利益博弈過程。其中，既有合作博弈，也有非合作博弈。由于博弈論涵蓋的博弈范疇非常適合于本文關于征地的沖突，本文將引用博弈論構建博弈模型并進行相關博弈分析。

（二）征地利益博弈主體

征地過程中主要利益博弈主體有五個：中央政府、地方政府、農村集體、用地單位和被征地農民。中央政府，是征地的裁判者，從國家經濟社會發展全局出發，調控和監督地方政府的征地行為；地方政府，指中央以下的各級政府，包括省、市、縣、鎮政府以及相關政府部門，他們在地方經濟發展、社會穩定的前提下追求政績及財政收入最大化；農村集體，以村委會為代表，是征地行為的積極參與者，代理被征地農民利益，同時也追求農村集體和村組干部利益的最大化；用地單位，以低價獲得土地，以實現利潤最大化為目標；被征地農民，一般以獲得基本利益為目標。征地過程就是中央政府、地方政府、農村集體、用地單位和被征地農民之間圍繞各自利益目標、調整利益分配，展開利益博弈的過程。

總體來說，征地過程中各博弈主體所扮演的角色如下：中央政府扮演仲裁者的角色，地方政府和農村集體扮演代理者和謀利者雙重角色，用地單位扮演謀利者角色，被征地農民扮演利益訴求者角色。

（三）對征地過程中利益相關主體之間博弈的思考

在國家、農村集體和農戶的博弈中，由于國家掌握著政權，農村集體掌握著所有權，農戶處于非常弱勢的地位，其收益權殘缺就難以避免。博弈結果很容易導致在征地過程中地方政府、農村集體、用地單位容易形成共同的利益集團，征用農地獲取高額利潤，使土地用途監管制度失效，被征地農民的利益受到侵害。

另外，博弈的結果還會導致土地資源配置效率低下，土地市場無序運行。地方政府壟斷了土地一級市場，使得政府在征地利益分配上占主動。地方政府具有土地壟斷權和強制執行權，因此是征地博弈利益分配主體中最具競爭優勢的一方。這樣容易導致土地閑置和利用不合理等土地資源的浪費，致使土地資源配置效率低下。而地方政府在“政績觀”的驅使下，很容易導致政府職能錯位，政府行政手段超越市場機制，打破了公平交易環境，扭曲了市場機制。

農民之所以在博弈過程中處于非常弱勢的地位，主要原因是土地增值部門收益分配比例嚴重不合理所致。我國《土地管理實施條例》第二十六條規定，土地補償費歸農村集體所有，只有地上附著物及青苗補償費歸農民所有者，這直接導致農民的土地使用權虛置。在現實中，縣鄉政府也會參與補償收益的分配，從而導致農村集體和被征地農民個人獲得的補償收益減少。被征地農民作為集體土地的直接使用者和經營者在補償中處于不利地位，農村集體征地補償費也往往會被少數村干部侵吞。

三、完善我國農村征地拆遷制度的對策及建議

（一）健全土地征收程序

政府相關部門要把征地拆遷工作作為落實中央宏觀調控政策和維護社會和諧穩定的重要內容，列入日常工作的重要議事日程。在每次征地拆遷之前都要召開動員大會，向被拆遷社區和拆遷戶發放大量的宣傳資料。對參與征地拆遷工作的干部要進行相關法律政策的學習和培訓，尤其對被拆遷范圍內的村組黨員和干部進行更深層次補償法律政策的學習和宣傳，利用他們的帶動作用，教育全體被征地拆遷群眾并提高他們的政策法律素質。對可能出現和已經出現的問題，特別是對基層黨員干部發現和提出的政策問題，有針對性地加以認真負責地解釋和說明。針對拆遷過程中少數“釘子戶”漫天要價、阻擾拆遷及違法建筑等突出問題，要充分整合行政管理資源，切實做好行政裁決、強制拆遷、執法檢查、拆臨拆違等工作。同時要加強協調配合，強化對征地拆遷工作的管理和監督，切實加強對征地拆遷規模的總量調控，防止和糾正大拆大建，切實做到“拆遷程序、拆遷補償、拆遷安置、思想工作”四個到位。要加強業務培訓，提高拆遷工作人員的思想素質和業務能力。要加強對建設單位、拆遷評估公司和拆遷公司的管理和監督，認真執行公示制度、聽證制度等規范，確保“公開、公平、公正”，使拆遷工作真正變成“陽光拆遷”“平安拆遷”和“和諧拆遷”。

（二）完善征收補償制度

很多時候征地拆遷沖突都是由于利益的分配無法達成一致造成的，即無法達到利益的均衡分配。完善土地征收補償制度，不僅包括對征收過程中公共利益的確定和規范，還包括補償制度的規范、拆遷管理的規范等等。要逐步提高土地征用補償費標準，土地征用補償應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，提高現行補償標準。政府要適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。要堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。要為集體經濟組織保留部分財產，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。要加強對征地實施過程的監管，確保征地補償費用及時足額支付到位，防止出現拖欠、截留、挪用等問題。征地涉及拆遷住房的，必須先安置后拆遷，妥善解決好被征地農民的居住問題，切實做到被征地拆遷農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

（三）建立失地農民社會保障體系

針對基礎設施、交通、商業、學校、醫院等配套設施存在的問題，進行規劃彌補，提供更多的社會保障和配套措施，加強對拆遷群眾的幫扶工作。一是提供就業保障。預防因被征地拆遷戶不能就業，從實際情況出發，在就業免費培訓、提供就業機會等方面，為其提供條件。二是拓寬社保渠道?？梢詫⒁淮涡匝a償細化為老年生活保險補償、兒童讀書保險補償和最低生活標準補償等，由相應的機構定期發放，切實解決被拆遷戶的實際生活困難。三是解決跨區域拆遷戶子女就學問題。教育部門可以加強協調，制定統一的辦法，妥善解決跨區購房拆遷戶子女就近上學問題，確保拆遷戶家庭的子女能夠及時就近按同等條件入學。

（四）改變政府的行為職責

征地拆遷是一項政策性、群眾性都很強的工作，必須始終把維護最廣大人民群眾的根本利益作為工作的出發點和歸宿，堅持執法為民，依法行政，用發展的辦法解決問題，切實做到文明拆遷、和諧拆遷、科學拆遷，堅決杜絕“野蠻拆遷”“暴力拆遷”，將征地拆遷工作推上法制化、規范化的軌道。

在一些地區，GDP是衡量干部政績的最重要的指標，GDP的增長率影響到干部的升遷。有的地方行政官員為了在有限的任期內早出“政績”，不顧本地實際情況，置長遠利益于不顧，違背客觀經濟規律，在推進城市化進程中，不切實際地加快基礎設施建設，搞勞民傷財的形象工程和政績工程，超越了人民群眾的承受能力，損害了人民群眾的利益，從根本上講就是一種扭曲的政績觀在作怪。樹立正確的政績觀，就是要把中央的方針政策同本地區、本部門的具體實際有機結合起來，把改革的力度、發展的速度和群眾可承受的程度協調統一起來，充分考慮城市建設的速度和人民群眾的承受程度，做到干一任的工作，想幾任的事情，切忌使現在的“政績”成為后人的包袱，切忌做那些花哨一時、貽害一世的事情。

要建立健全工作機制，及時化解矛盾糾紛，要嚴格按照信訪評估到位、審批程序到位、政策公開到位、補償安置到位的要求，建立健全征地拆遷信息溝通與協作機制，及時掌握和化解苗頭性、傾向性問題，防止矛盾積累激化。要健全征地拆遷信訪工作責任制，加快建立上下貫通的信訪信息系統，積極探索征地拆遷矛盾糾紛排查調處機制，采取各種有效方式做好群眾思想工作，防止簡單粗暴壓制群眾，避免因征地拆遷問題引發新的上訪事件。要加強形勢分析與研判，一旦發生惡性事件，要及時啟動應急預案，做好穩控工作，防止事態擴大。要妥善解決征地拆遷遺留問題，要進行詳細的調查摸底，對問題的各個方面、各個環節進行全面考慮，以贏得工作的主動權。對于部分拆遷群眾提出的合理要求，如適當提高農村補償標準和對確有實際困難的進行照顧等等，要在政策上適當傾斜。對有些特殊情況，在不違背大原則的情況下，一事一議，實事求是地確定解決方案，盡力做到有情操作。

四、結束語

隨著我國城市化進程的不斷加快，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城市化成本，應以維護農民權益為出發點和立足點，以科學發展觀為指導，制定政策和法規，進行征地拆遷；要確立以市場價值作為土地征收補償的依據，提高土地征收補償標準，同時建立失地農民社會保障體系，保障失地農民的長遠生計、養老、醫療等問題；要發揮政府公共管理職能，糾正政府在征地拆遷中的角色錯位、越位行為，賦予集體土地產權以明晰的產權主體地位、完整的產權權能和放開對集體土地產權行使的限制，實現土地增值收益在國家、地方政府和農民之間公平合理的分配。

總之，加快城市化的發展進程，維護國家發展的大局，維護好農民的權益，構建和諧社會，促使整個社會協調發展?？疾熘袊鴮嵡?，同時借鑒國外經驗，尋求土地征收的意義所在，是本文的立意根本。

（作者系鄭州市鄭東新區龍子湖街道辦事處黨工委書記）