農(nóng)村養(yǎng)老服務問題研究

現(xiàn)階段，我國已進入快速人口老齡化時期，老齡人口以年均3%的速度遞增。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，解決農(nóng)村養(yǎng)老服務問題面臨巨大壓力，老年人的養(yǎng)老服務需求與社會養(yǎng)老資源供給矛盾突出。這個問題能否得到解決，直接關系到農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量，關系到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也關系到整個國家的經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會進步，關系到全面建成小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

一、農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀及成因

（一）農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀

一是精神負擔和生活負擔加重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與子女一起共同生活的農(nóng)村家庭的老年人，他們的老年生活令人擔憂，長年帶病還要從事繁重的家務勞動。尤其是相當一部分家庭青壯年勞動力外出打工，整個家庭的負擔完全落到了老年人身上，他們既要為家庭安全、照顧好家庭而操心，又要為家庭的生計進行繁重的家庭勞動，這部分農(nóng)村家庭的老年人生活過得非常勞累。

二是獨居老人生活難以自理。農(nóng)村的很多家庭因家中的多種原因和矛盾，老年人不能與子女們在一起共同生活，隨著年齡的增加，進入晚年，獨居老年人成了一道凄涼的風景線。他們的責任田難以耕種，患病后無錢去醫(yī)治，只能是拖一天是一天，這部分農(nóng)村老年人生活過得非常貧苦。

三是兒女贍養(yǎng)老人難保障。過去常說“多子多福”，但我們在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，“多兒多女累爹媽”卻是對多子女老年人們生活的一個真實寫照。他們?yōu)閮号畟儾賱谝簧喈斠徊糠掷夏耆送砟晟铍y保障，雖然兒女多，但在老人的贍養(yǎng)費上卻相互推諉，還把老人當成生活上的累贅。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老問題的成因

一是老齡化比重加大，老年撫養(yǎng)系數(shù)上升。“六普”資料顯示，駐馬店市城鎮(zhèn)老年人口為22.9萬人，老齡化比重為10.75%；鄉(xiāng)村老年人口為79.1萬人，老齡化比重為15.51%。鄉(xiāng)村60歲及以上人口比重高出城鎮(zhèn)4.76%。

二是養(yǎng)老觀念差，法律意識淡薄。養(yǎng)老問題是社會和諧的一項重要工作，維護老年人的合法權益，確保老年人的生活水平和質(zhì)量，有利于化解社會各種矛盾，促進社會公平，弘揚中華民族養(yǎng)老、敬老的優(yōu)秀文化。而當今社會，相當一部分人養(yǎng)老觀念淡薄，把老年人不當“財富”而當“包袱”。

三是社會救助養(yǎng)老保障范圍窄，農(nóng)村社會保障缺乏。社會救助養(yǎng)老的形式主要表現(xiàn)為“五保”制度以及為困難老年人“送溫暖”“送光明”等活動。將“五保”老人在敬老院等地集中供養(yǎng)，社會救助養(yǎng)老只能作為農(nóng)村養(yǎng)老的補充形式，難以惠及廣大農(nóng)村老年人口。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務的主要模式及困境

（一）家庭養(yǎng)老模式

家庭養(yǎng)老是以個人的終生勞動為基礎、在家庭內(nèi)部進行代際交換的“反哺式”養(yǎng)老方式，也是現(xiàn)階段農(nóng)村的主要養(yǎng)老形式。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭養(yǎng)老在新時期面臨著一系列困境，家庭養(yǎng)老功能有弱化趨勢。一是務農(nóng)收入水平低，養(yǎng)老經(jīng)濟支持不足。家庭養(yǎng)老中老年人的生活水準取決于家庭的經(jīng)濟狀況，對于大部分農(nóng)村，收入低仍是面臨的主要問題，這種情況下，老年人基本的生存權、發(fā)展權在多大程度上可以得到保障，值得我們思量。在我們所調(diào)查過的幾個村委，情況并不樂觀。二是家庭小型化。我們所說的一對夫婦贍養(yǎng)4個老人的“四二一型家庭”，在調(diào)查中這種現(xiàn)象尚不普遍，但是存在分家的習俗。分家的同時“分老人”的習俗本質(zhì)上也是家庭小型化。三是年輕人外出務工，家庭遠距離分散。由于農(nóng)業(yè)機械化程度的提高，務工來回奔波的成本的提高，在農(nóng)忙時寄錢回家請人幫忙搞夏收、秋種的情況日益普遍。一些農(nóng)村地區(qū)常年只有老年人和小孩留守，這加重了年輕人照料老年人的困難。四是道德風險。家庭養(yǎng)老的重要基礎是傳統(tǒng)的孝道觀念，這在很大程度上決定了子女贍養(yǎng)老人義務的履行情況。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，作為被視為經(jīng)濟負擔的老人面對的是漠視甚至辱罵。家庭養(yǎng)老依賴家庭的經(jīng)濟狀況和家庭成員的道德觀念，難以對家庭養(yǎng)老狀況設立統(tǒng)一的標準或者對子女的贍養(yǎng)行為進行監(jiān)督。

（二）機構養(yǎng)老服務模式

目前，農(nóng)村機構養(yǎng)老還有不少困境，主要表現(xiàn)：第一，養(yǎng)老服務機構建設水平較低。農(nóng)村養(yǎng)老服務機構主要是農(nóng)村敬老院。敬老院主要承擔集中供養(yǎng)“五保”對象。目前農(nóng)村敬老院主要存在的問題：一是養(yǎng)老入住率不高。如河南的西平、遂平和上蔡縣部分敬老院，入院率不到50%，農(nóng)村敬老院只供養(yǎng)符合條件的老人，不對社會老人開放，希望進入養(yǎng)老機構但不符合入住條件的老人只能望“院”興嘆。二是服務隊伍專業(yè)化程度不高。從調(diào)研情況看，除了少數(shù)敬老院有為數(shù)不多的經(jīng)過專業(yè)訓練的養(yǎng)老護理員以外，絕大部分養(yǎng)老院缺乏專業(yè)養(yǎng)老護理員，專業(yè)服務水平低，服務方式單一。三是供養(yǎng)和從業(yè)人員標準待遇低，隊伍不穩(wěn)定。從基層敬老院了解到，“五保”對象年老多病，有的人一年得住幾次醫(yī)院，雖說醫(yī)療有新農(nóng)合，基本上不需要花錢，但住院得有陪護人的費用；再加上過年給老人點“壓歲錢”，添置個新衣，現(xiàn)行的供給標準有些捉襟見肘。第二，養(yǎng)老服務機構建設的各項優(yōu)惠政策落實難。早在2000年，國務院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了《關于加快實現(xiàn)社會福利化的意見》，要求對社會福利機構在用地等方面給予優(yōu)惠政策；2005年民政部下發(fā)了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，2013年9月13日國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，在規(guī)劃、建設、稅費減免、醫(yī)療、用地、用水、用電等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，鼓勵和支持企事業(yè)單位、民間組織、個人等社會力量投資興辦養(yǎng)老機構。之后，各級政府也相繼出臺了不少好政策，鼓勵企業(yè)、民間組織和個人創(chuàng)辦社會養(yǎng)老服務機構。但從實施情況看，國家規(guī)定的鼓勵性優(yōu)惠政策涉及多個部門，由于缺乏具體的政策措施，沒有形成有效的工作協(xié)調(diào)推進機制，在實際執(zhí)行中難以落實。第三，法律保障缺失，賠付風險高。目前相當一部分老年人的家屬認為，既然已經(jīng)將老人送到養(yǎng)老機構，養(yǎng)老機構就應該承擔全部責任。老人身體素質(zhì)較差，容易發(fā)生意外，大部分養(yǎng)老機構又不具備醫(yī)療能力，老人發(fā)病時無法第一時間救治。一旦老人受傷、生病或死亡，老人家屬很可能巨額索賠，甚至提出不合理要求。

（三）居家養(yǎng)老服務模式

居家養(yǎng)老服務是政府和社會力量依托社區(qū)或村委會，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是針對農(nóng)村城市化進程加快而形成的一種主要養(yǎng)老服務模式，適合于經(jīng)濟較好的城郊地區(qū)。服務工作試點單位建立了以生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、健康保健、文化娛樂、精神慰藉、法律維護等等為養(yǎng)老內(nèi)容的養(yǎng)老工作機制，從試點的效果看是比較好的；居家養(yǎng)老作為農(nóng)村老人主要養(yǎng)老模式，如果提供有效的公共服務支撐，能夠在很大程度上緩解農(nóng)村老人養(yǎng)老難題。但目前這一塊基本上還處于“各家老人各家養(yǎng)”的狀態(tài)，忽略了農(nóng)村老人的社會屬性。

（四）互助養(yǎng)老服務模式

互助養(yǎng)老是目前農(nóng)村養(yǎng)老服務新出現(xiàn)的一種模式，也是最可行、最適合農(nóng)村特點的養(yǎng)老服務方式。各地區(qū)互助養(yǎng)老的名稱不同，以就近建立（新建或改造）集中居住點為依托，以互助服務為核心，形成一種介于機構養(yǎng)老和居家養(yǎng)老之間的靈活方式，讓老年人既不離開鄉(xiāng)土，又能獲得相對規(guī)范的照料服務。互助養(yǎng)老模式順應了養(yǎng)老服務社會化需求，有效利用了農(nóng)村養(yǎng)老服務資源，一定程度上解決了政府、社會、家庭在養(yǎng)老服務上的困境。

三、加快農(nóng)村養(yǎng)老服務體系建設的建議

（一）強化統(tǒng)籌規(guī)劃

結(jié)合新農(nóng)村建設、村莊改造，本著就近、方便和實用的原則，同時規(guī)劃建設村級養(yǎng)老院；政府及各相關部門在土地、規(guī)劃、立項、資金、政策等方面予以大力支持，要優(yōu)先考慮養(yǎng)老機構用地問題；要充分發(fā)揮村民自治功能，推進日間照料中心等養(yǎng)老服務設施建設；要依托行政村、較大自然村，充分利用農(nóng)家大院等，建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養(yǎng)老服務設施。

（二）創(chuàng)新體制機制

目前，農(nóng)村養(yǎng)老機構的主體是敬老院和福利中心，對敬老院實行事業(yè)單位法人登記改革，是切實解決困擾農(nóng)村敬老院諸多問題的重要途徑。將敬老院登記為全額撥款事業(yè)單位，既有利于養(yǎng)老隊伍建設，提高專業(yè)化水平，又能夠有效解決社會各界對養(yǎng)老機構實行資助渠道不暢的問題。對公辦養(yǎng)老機構所需經(jīng)費，要列入財政預算，并建立自然增長機制。對社會組織興辦或者運營的養(yǎng)老機構通過政府購買服務或政府加大投入、運營補貼等多種方式予以支持。各級政府要建立專項扶持基金，制定實施細則及可操作性的方案，扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務機構建設。

（三）拓展服務內(nèi)涵

養(yǎng)老服務事業(yè)將是未來服務業(yè)的重要內(nèi)容，政府必須對養(yǎng)老服務事業(yè)起主導作用。要充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構的示范引導作用，公辦養(yǎng)老機構（福利院、敬老院）要轉(zhuǎn)變思想觀念，在滿足農(nóng)村“五保”對象集中供養(yǎng)需求的前提下，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五保”供養(yǎng)機構改善設施條件，轉(zhuǎn)變到兼顧社會寄養(yǎng)老人，充分發(fā)揮現(xiàn)有養(yǎng)老機構資源作用，提高運營效益，增強護理功能，使之成為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，為養(yǎng)老服務提供示范引路作用。養(yǎng)老機構要能提供生活照料、精神慰籍、心理調(diào)適、康復護理、臨終關懷、緊急救助等服務，形成多層次、多方式的養(yǎng)老服務內(nèi)容，滿足不同層次老年人的養(yǎng)老服務需求。

（四）建立專業(yè)化養(yǎng)老服務隊伍

建立社會化與專業(yè)化相結(jié)合的養(yǎng)老服務隊伍，是實現(xiàn)養(yǎng)老服務事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。要加強農(nóng)村養(yǎng)老服務專業(yè)人員培養(yǎng)，提升養(yǎng)老服務專業(yè)化水平。大力開展專業(yè)知識和職業(yè)技能培訓，逐步建立養(yǎng)老護理人員職業(yè)資格制度，持證上崗，為老年人提供生活照料、護理和陪護等專業(yè)化服務；進一步整合人力資源。擴大養(yǎng)老服務隊伍來源渠道，建立大中專學生實習、見習制度。加強醫(yī)院和養(yǎng)老機構的合作，實現(xiàn)資源共享。

（作者單位：駐馬店市統(tǒng)計局）