改革，為了我們希望的生活

編者按：

2013年11月12日的北京，陽光灑滿大地，驅走寒意。被海外媒體評為“值得期待的關鍵性會議”——十八屆三中會會，便在這樣的氣氛中閉幕，由此宣告35年來的中國改革進入了“全面深化”的歷史新階段，中國踏上了新的征程。

這是中國改革“再出發”的一次總宣示、總部署、總動員。出現在全會公報中的59處“改革”、44處“制度”、30處“深化”等字眼，昭示著新一輪波瀾壯闊的改革大潮，將在960萬平方公里的大地上席卷。

回望來時路，正是35年前的那個歷史性抉擇，給13億中國人帶來了深刻改變，創造了經濟總量增長142倍、城鎮居民收入增加71倍的發展奇跡，托舉了一個曾擔心“球籍”的大國重新走向世界舞臺中心，將社會主義中國推送到一個前所未有的高度……“改革開放是決定中國當代命運的關鍵抉擇”，這句話早已為歷史所證明，也必將為未來所證明。

另一句話也同樣在今日中國的現實語境里得到充分印證。“發展起來以后的問題一點不比發展時少”——小平同志當年的論斷，成為我們今天判斷中國大勢、把握發展大事時最常用的一句話，也正是人們寄望十八屆三中全會奏響改革強音的重要原因。

十八屆三中全會的改革到底能夠達到怎么樣的效果，人民群眾都在拭目以待。但大家堅信，在中國共產黨的領導下，在黨中央領導集體的努力下，改革一定是向著改善民生、解決政府職能轉變、提高政府辦事效率、提高人民生活水平的大方向上進行的。改革的最終目的是讓生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會。

沒有比人更高的山，沒有比腳更長的路。唯其艱難，才更顯勇毅；唯其篤行，才彌足珍貴。今天，全面深化改革的號角已經吹響，行進在改革的新征程上，唯有保持勇毅、務實篤行，上下同心、攻堅克難，才能實現習近平總書記強調的“通過改革為經濟發展增添新動力”，創造更美好的中國。

面對國內外媒體的眾多熱評，未來生活將與之息息相關的中國普通民眾，該如何解讀這份意義重大的公報？它有什么值得我們關注？也許通過本刊的梳理，我們能夠初步體會出它的深意。

★兩大亮點

第一大亮點：正式宣布成立國家安全委員會

清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼指出，成立國家安全委員會是國際通行的做法，目前，世界各大國如美國、俄羅斯、日本等均有這一國家機構。而中國作為世界第二大經濟體和第一大美元儲備國，在如此開放的大背景下，必然可能存在各種國家安全問題。比如領土安全、糧食安全、能源安全，以及網絡、健康安全等問題。國際之間越開放，中國面臨的安全風險也就越強。日前，黨中央提出國內、國際兩個大局，如何確保國家安全也就顯得尤為重要。成立國家安全委員會是在全球各地還存在各種不安全的情況下形成的有效調節機制，是非常重要的做法。成立國家安全委員會也是適應中國大國地位的有效舉措。目前，我們與美國已經建立起大國關系，從國家領導人級別已經開始進行切磋與合作。此前，美方通常會有安全委員會的顧問參加，而中方相對應的通常只有國務委員等，現在中國成立國家安全委員會，從大國外交的角度，中美更加對等。

此外，國家安全委員會是最大的一項國家公共產品。國家安全是人民幸福的基礎，就像人們每時每刻呼吸著的新鮮空氣，如果沒有國家安全，這個國家必然衰落。因此，在此時提出建立國家安全委員會，非常及時。這一舉措，標志著中國正從大國走向強國，同時，這也是實現兩個一百年目標及“中國夢”大戰略的基礎。

第二大亮點：成立全面深化改革領導小組

全面深化改革領導小組經過中央反復醞釀而成立，也是國內重要的制度安排。我國以往的體制改革以經濟體制改革為主，主要由國務院經濟體制改革委員會、國家發改委等部門領導和實施。當前十八大提出“五位一體”的改革，包括政治改革、經濟改革、社會改革、文化改革、生態改革等五個方面，成立全面深化改革領導小組正是為了推動“五位一體”改革的有效開展和實施。

早在20世紀80年代，我國曾經成立過一個改革領導小組，但當時那個小組僅僅是針對政治體制改革而設立的。中共十六大以后，根據中央精神又成立過文化體制改革小組，直到現在成立了“五位一體”的全面深化改革領導小組，由黨中央直接領導和推進改革的進行，這充分顯示了黨中央改革的決心，同時也通過這種制度性的安排，給國內外傳遞了強烈的改革信號，這表明我們將通過制度創新來推動“五位一體”的改革。

★六大看點

一、全面深化改革確定總目標

公報指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。

民生證券研究院副院長管清友：公報第一次提出推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家行政學院教授許耀桐：這是一個新的亮點、新的突破。國家治理一是強調多主體，大家都是主體，國家管理者。人民也是社會的主體，還有各組織、各單位，都是參加管理的一個方面的角色，都是主體之一，從過去的一個主體變為多主體；二是渠道多元，治理既有從上到下，也有從下到上，甚至可以從中間向上、向下延伸開來、鋪展開來，治理也表明了方式的變化；三是治理要現代化，更加科學、更加民主，同時也要更制度化、規范化、程序化。

國家信息中心經濟預測部高級經濟師王遠鴻：這次還把“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”五位一體加以強化，強調改革核心是政府放權，目的是讓社會活力迸發，財富源泉充分涌流，發展成果更加惠及全國人民。

二、改革設計推進有了指揮部

公報提出，中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。

清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼：成立全面深化改革領導小組是一大亮點。這是中央反復醞釀成立的，也是重要的制度安排。以往體制改革以經濟體制改革為主，制度安排由中央決定，主要由國務院經濟體制改革委員會、國家發改委這樣的部門領導和實施。當前十八大提出五位一體，包括政治、經濟、社會、文化、生態5個方面。成立全面深化改革領導小組，可推動五位一體建設的有效開展和實施。

中央黨校教授謝春濤：這輪改革范圍之廣、力度之大是空前的。以前統籌各方面的改革主要由國家發改委來承擔。由于改革的復雜性和緊迫性，以及加強各項改革統籌協調的必要性，國家發改委在一些方面尤其是政策的制定上受到局限。相對而言，全面深化改革領導小組的成立更具權威性，能夠保證改革的設計、協調、推進和監督每一個環節的落實，有助于確保改革的系統性、整體性、協同性。這充分表明了中央的改革決心，相信在今后的改革進程中能發揮出應有的作用。

三、激發非公經濟活力創造力

公報指出，積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度，支持非公有制經濟健康發展。

中國社會科學院財經戰略研究院副研究員付敏杰：從公報內容表述看，非公有制經濟被提到了更為重要的地位。

中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇：這次提出要激發非公有制經濟的活力和創造力很有新意，許多創新是民營經濟取得的，包括技術研發，所以要調動這些活力和創造力。另外，公報里第一次提出來混合所有制經濟，也就是說，以后國有的里面可能也有民營的股份。

國家信息中心經濟預測部高級經濟師王遠鴻：我們看到，民間資本，包括民營經濟，是我們社會主義市場經濟中重要的一部分，原來一開始叫重要補充，現在都是并列的，是重要部分。民間資本占整個投資的比重，現在基本占到60%，已經超過了國有經濟。政府要真正地放權，民間資本還有進一步激活的空間。要把限制民間資本進入的“玻璃門”“天花板”打破，使民間資本有能力進入，有信心進入，還要獲得合理的回報，只有做到這三點，民間資本的未來才值得期待。

四、獨立公正行使審判檢察權

公報提出，要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。

國家行政學院教授許耀桐：當前我們在司法方面有一個比較大的問題，就是我們對權力的制約監督不夠有力，不夠到位，效果也不太好。什么原因呢？正如三中全會公報所講的，很清楚，就是因為我們的司法、監察這塊的權力不夠硬，不好管，也管不好。所以我們這次特別強調了一定要讓它在依照法律之下有獨立性，獨立以后就能夠真正公正地行使權力監督。

國家行政學院教授汪玉凱：當下的改革必須從政府自身入手，只有這樣，才能為經濟改革、社會改革騰空間。這是“第二次改革”的核心，一旦啟動，其影響不是一年兩年，而是長期的。但是，光靠政府改革帶動經濟改革還不行，還要促進政治要素層面的改革。如加大反腐敗的力度，加強司法改革，保證司法公平，轉變作風，加強執政黨的自身改革等。我們只有認清了這個改革內在邏輯的結構性轉換，才能真正掌握改革主動權。

五、市場配置資源升為決定性

公報指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。

中國改革發展研究院院長遲福林：這一表述給我們一個很重要的啟示：在經濟生活領域，我們要實行市場主導下政府的有效作用，而不是政府主導下市場的有限作用，為激發市場活力、理順政府市場關系提出了一個重大的方向。第一，只有讓市場在資源配置中更大程度、更大范圍地發揮基礎性、決定性作用，市場才有活力，經濟才有活力。第二，從現實生活來看，政府對資源配置的權力過大，對微觀經濟活動介入過多，壓抑市場活力，同時也壓抑了經濟發展的活力，所以無論從市場發展的規律，還是現實生活來看，行政體制改革都是激發經濟活力最關鍵、最重要、最基礎的一個問題。

中國社會科學院金融研究所所長王國剛：特別強調市場在配置資源中的決定性作用，說白了就是發揮市場價格形成的作用，強調的是價格怎么形成的問題。如果我們不能夠充分發揮市場的決定性作用，價格信號不強，資源配置就會受到各方面的干擾。這是最大的亮點。

六、讓農民分享土地增值收益

公報提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。

中國社會科學院經濟研究所研究員董志凱：完善城鄉發展一體化體制機制，要著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成城鄉一體的新型工農、城鄉關系。同時，一體化不是一樣化，均等原則也不是平均原則，而是要以城帶鄉、以工補農。

中國社會科學院學部委員張曉山：構建新型城鄉關系必須要處理好3個關系，即中央政府和地方政府之間的關系、地方政府和農民之間的關系、農村集體經濟組織領導與普通成員之間的利益關系。協調各種利益關系、應對復雜局面還要以改革破難題：一是調整國民收入分配格局，從源頭上削減中央政府配置資源的權力；二是協調地方政府與農民之間的利益關系，讓農民分享土地的增值收益。

★十大關鍵字

一、改革

“全面深化改革”是歷史賦予十八屆三中全會的歷史使命，也是本次會議的最大看點。從11月12日發布的公報看，本次會議針對經濟、政治、社會等6大領域改革進行了全方位的部署，其中多領域的改革力度及深度有望突破以往。與此同時，中央成立全面深化改革領導小組，呼應了此前輿論呼聲，使人們對即將發布的改革決定全文充滿期待。

二、總目標

公報提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在中國國家行政學院教授汪玉凱看來，上述提法為完善社會主義制度總目標作出了明確定位。

“治理體系關乎各方面制度的完善和與時俱進，治理能力則是指執政黨和政府如何在保持較小成本的同時跟上時代要求。”汪玉凱指出，這對新時期執政者提出了更為宏大的命題。

三、決定性作用

三中全會提出，建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。這不同于此前“市場在資源配置中起基礎性作用”的表述，在清華大學公共管理學院院長薛瀾看來，這彰顯出決策者社會主義在市場經濟體制改革過程中“市場化”導向的堅決態度。

四、惠及全體人民

發展的目的是讓發展成果更多更公平惠及全體人民。這不僅涉及“做蛋糕”，更關乎如何更好地“分蛋糕”。這就要求執政黨及政府如何在堅持“發展是第一要務”的同時，通過全面深化的改革，使社會公平正義進一步生根開花。

五、黨的領導

全會重申，堅持黨的領導是新時期推行改革開放“最重要的前提”。要貫徹黨的基本路線，不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅定走中國特色社會主義道路，始終確保改革正確方向。會議決定，中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。

六、決定性成果

全會要求，到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

“20世紀90年代，鄧小平說我們再過30年可能制度上就要定型，實際上老人家說，比如到2020年，我們可能要有一個現代的體制、現代的國家，所以這次會議也說我們努力的方向就是要有一個定型的制度。”中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇表示。

七、國有經濟主導

針對各界熱議的國企改革，全會明確，必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。

“這次會議明確提出增強國有經濟活力。”周天勇指出，“正是因為活力不足影響了國企控制力和影響了的增強，下一步，將在增強創新能力等方面著力提升。”

八、現代財政制度

會議提出，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。這意味著，繼20世紀90年代分稅制改革之后，新一輪大規模財稅改革呼之欲出。

九、社會治理

與此前多用創新社會管理相比，此次會議提出，要創新社會治理，創新社會治理必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。

在國家行政學院社會管理學部副主任馬慶鈺看來，相較于管理，治理傾向于強調社會各界共同關心、共同參與公共事務，一字之差，代表執政黨一種執政理念的轉變。

十、生態文明制度體系

會議提出，要建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。聯系到全會提出的“要堅持用制度管權管事管人”的表述及此前相關環保政策執行中遭遇的困境，分析指出，下一步，相關環保政策執行力度有望加強。

★民生改革十大看點

黨的十八屆三中全會，中國改革開放的一個新起點。11月15日播發的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是對全面深化改革進行總體部署的綱領性文件，回應了社會關切的民生期盼。

一、人口計生政策重大調整：啟動“單獨二胎”

百姓視角：媒體工作者小王看到消息后第一時間向妻子“報喜”：“我們可以生二胎了！”一項網絡調查顯示，受訪者大都支持這一政策調整。

決定看點：堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。

解讀：“這是中國人口和生育政策適應經濟社會發展形勢所作出的重大調整。”國家衛生計生委新聞發言人毛群安說，“完善生育政策既要考慮維持低生育水平，又要考慮民眾意愿，還有經濟社會發展等因素。啟動‘單獨二胎’是應對人口紅利下降、勞動力短缺等問題的積極措施。”

二、戶改瞄準破除城鄉壁壘，大小城市門檻“高低有別”

百姓視角：北京朝陽區的“群租客”小黎回老家就業的想法更堅定了一些：“大城市很難落戶，小城市可能機會更多！”北京市常住人口中，每3個人里就有1個是外來人口。

決定看點：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。

解讀：“不放開不合理，全部放開不現實，戶籍政策大門要開，但又要防止一下擠破門。”中共中央黨史研究室主任歐陽淞說，“‘松緊有別’的落戶制度既能滿足中小城市和小城鎮增強產業發展、增加活力的需求，也有利于緩解大城市人滿為患的現狀。”

三、探索統考減少科目，高考打破“一考定終身”

百姓視角：北京101中學高一學生小楊平時成績不是很穩定，一向擔心高考發揮失利的他對決定意見很期待：“機會越多，負擔越小，希望越大！”

決定看點：逐步推行普通高校基于統一高考和高中學業水平考試成績的綜合評價多元錄取機制。探索全國統考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考。

解讀：“決定內容一針扎到現行考試體制的弊端，是打破‘分數決定命運’現狀的需要，也是培養綜合型人才的需要。”中國教育科學研究院儲朝暉說，“改革將高考從‘指揮棒’變成‘服務器’，從現行以行政為主導的計劃招生轉變為專業為基礎的自主招生，學校和學生選擇權都會擴大。”

四、推進資源價改，民生必需品加大“人文關懷”

百姓視角：西安市民張女士家去年天然氣開銷為900多元，她擔心資源價改后花銷再加大。

決定看點：完善主要由市場決定價格的機制。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。

解讀：“重點領域資源性產品價格改革，既保障穩定供給，又促進了產業結構調整和節能減排。” 國家發展改革委能源所原所長周大地說，“但水、電、油、氣等也屬于民生必需品，加大對困難群眾補貼，制定科學、公平、人性化的改革方案是本輪資源價格的應有之舉。”

五、賦予農民更多財產權利，農房農地能抵押能擔保

百姓視角：安徽淮南市鳳臺縣農民殷孝英近日很高興，因為由政府部門的人來對她的農房進行測繪及估價，告訴她這個房子在銀行能值幾十萬元。老人家說把房子賣了就去城里和孩子們相聚。

決定看點：賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。

解讀：“決定準確把握了社會主義法治國家的平等發展權問題、市場經濟核心的產權問題，使我國城鄉統籌進入一個新時期。”中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英說，“建立城鄉統一的建設用地市場，顯示了土地制度改革的一個方向。”

六、加快房地產稅立法并適時推進改革：租、賣哪個更劃算？

百姓視角：家住北京宣武門的孫女士有三套房子，其中兩套是100平方米以上的大戶型。看到加快房地產稅立法的消息，她心里打起算盤：“是租出去合適還是賣了少交點稅金劃算？”

決定看點：逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產稅立法并適時推進改革。

解讀：中國房地產及住宅研究會副會長顧云昌說：“全會的提法意味著對整體房地產稅收體系的調整。對于房地產稅的立法和改革可能涉及到一攬子的增減調節，而不僅僅是房產稅一項。”

七、社保改革新探索：漸進式延遲退休

百姓視角：臨近花甲的老干部意氣風發：“還想多干幾年！”50多歲的普通職工卻“不想再干了”！多個網絡調查顯示，“一線工人盼退與領導干部盼延”的意見爭議比較突出。

決定看點：研究制定漸進式延遲退休年齡政策。

解讀：中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文說：“‘漸進式’既符合國際慣例，又符合中國國情；既是應對老齡化的措施，又能緩解養老金壓力。以前提‘研究’，這次明確為‘研究制定’，體現了改革的決心，意味著延遲退休進入到實質操作層面。”

八、深化基層醫療衛生機構改革，“契約服務關系”是亮點

百姓視角：69歲的北京居民老王家門口就有一個社區醫院，但每次不管大病小病都往大醫院跑。“如果這種‘契約’關系能像家庭醫生一樣，再多些人文關懷，那就不用再去擠大醫院了。”

決定看點：深化基層醫療衛生機構綜合改革，健全網絡化城鄉基層醫療衛生服務運行機制。建立社區醫生和居民契約服務關系。充分利用信息化手段，促進優質醫療資源縱向流動。

解讀：“這次改革特別關注加強基層醫療力量，切中了醫療資源‘頭重腳輕’的結構弊病。”北京協和醫學院校長曾益新說，“契約制度一旦建立，醫生便要負責相關家庭的病史、健康教育、慢性病預防、大病早期發現等事務。像家庭醫生一樣的保健、診療在未來是可期的。”

九、營造創業環境，健全促進就業創業體制機制

百姓視角：北京語言大學應屆畢業生小張和幾位同學想開辦一家翻譯公司，但十幾萬元的啟動資金卻難住了他們：“希望創業基金能幫忙渡過難關，圓大家的創業夢。”

決定看點：完善扶持創業的優惠政策，形成政府激勵創業、社會支持創業、勞動者勇于創業新機制。實行激勵高校畢業生自主創業政策，整合發展國家和省級高校畢業生就業創業基金。

解讀：人力資源和社會保障部勞動科學研究所所長鄭東亮說，決定強調了政府責任，著力破除“拼爹”等就業不公平制度障礙，更大范圍地促進了社會向上流動。高校畢業生是創業的生力軍，整合高校就業創業基金將會形成一個統一的幫扶體系，有助于高校畢業生就業創業。

十、廢除勞教制度，司法保障重大進步

百姓視角：“假設：一個犯人，犯罪輕微、證據不足，可能因一紙行政命令就勞教一年。而如果證據充分，他可能只需要判半年，這本身就不公平。”一位法律專家說，“現在，這種不公平可以破除了。”

決定看點：廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。

解讀：“廢除勞教制度是對民意的回應，是我國司法保障制度的重大進步。”中國政法大學副校長馬懷德說，“廢除勞教制度而加強法制建設，是對人權和司法的尊重。接下來教育矯正立法將是改革的關鍵。”

行政體制改革

行政體制改革：5年內審批將少1/3

◎文/汪玉凱

到目前為止，新一屆政府精簡取消了221項行政審批事項，未來5年，還會把1700多項行政審批事項減少1/3。

哪一個國家都有審批，都有許可，但是過去中國的審批面太寬，審批事項多，審批中存在程序不規范和暗箱操作，自由裁量權很大。這種情況束縛了市場、束縛了社會，構筑了一個腐敗的溫床。

溫家寶總理上任時，國務院一共有4300多項行政審批事項。在溫家寶任職的10年當中，把4300多項精簡了2490多項。李克強總理上任時，國務院還有1700多項審批事項。李克強總理將在這個基礎上，在未來任職5年內還要把1700多項的行政審批事項再減少1/3，“這是一個大的目標”。

從最近國務院政府的行動來看，我認為力度還是非常大的，這充分顯示了新政府把減少行政審批事項、簡政放權是放在最核心、最重要的位置上。

（作者系國家行政學院公共管理教研部教授）

財稅改革

財稅改革“路線圖 ”

◎文/陳昌盛

財稅體制是塑造政府與市場、政府與公民、政府與社會以及政府之間關系至關重要的基礎性制度安排。推動財稅改革，對政府自身改革和其他領域的改革具有重要的先導意義。具體來說要做到三個“有利于”和兩個“堅持”：有利于要素流動、市場統一、促進經濟社會可持續發展；有利于穩定財政收入、調節差距、增強財政穩定性；有利于政府職能轉變、實現公共服務均等化、提高政府效率和透明度。要堅持量力而行、量入為出，既托住民生底線又鼓勵自我奮斗，既加強中央權威和宏觀調控能力又合理分權和充分調動地方積極性，在總量上不提高宏觀稅負（35%左右）的前提下，增加政府公共服務支出，加快優化稅制結構改革，全面削減企業和居民的非稅負擔；要堅持改革，在維持中央財力適當集中度（50%左右）的條件下，合理劃分中央與地方及地方各級政府之間的事權，以事權安排重新配置財權和財力，在繼續發揮財稅體制促進地方競爭的同時，通過地方主體稅系調整引導地方政府轉向改善環境、提升公共服務、吸引人口聚集方面，以中央政府上劃部分事權、建立“國民基礎社會保障包”為突破口，加快啟動新一輪財稅體制改革。

（作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第一研究室主任）

土地改革

土地改革方向：按照規劃管制土地用途

日前公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。如何健全城鄉發展一體化體制機制？怎樣賦予農民更多財產權利？

創造更好的外部環境賦予農民更多財產權利

決定提出，賦予農民更多財產權利。一是法律已經賦予農民的財產權利還沒有得到充分保障。二是創造更好的制度使農民的財產權利得到更好的運用。

全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場。對此，這一表述在黨的十七屆三中全會就曾提過，十八屆三中全會再次強調這個問題，明確要求：在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。這些是推進農村土地管理制度改革、保障農民土地權益的重要舉措。

我國是人均耕地非常稀缺的國家，土地制度再怎么改，也不可能、更不可以隨便讓耕地變成非農建設用地。工業化城鎮化的推進，必然要占一部分農村土地，這個過程中一定要尊重農民權益，讓農民失去土地后能得到合理的補償。

未來土地制度改革的方向，一是土地是誰的就要尊重誰的權利。過去征地制度對農民的財產權益尊重不夠，所以矛盾糾紛不斷。二是嚴格保護耕地，對土地利用嚴格按照規劃進行用途管制。

建立城鄉統一的建設用地市場有大量工作要做，要認真總結農民的訴求，以及整個社會對這個重大問題的看法，也要總結各地實踐中創造的有價值的經驗，使相應的法律法規與時俱進。

從全局角度為農民提供平等參與現代化的制度

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制。這是跳出三農，從全局角度，為農民構建平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的制度保障。

全會提出形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。這16個字含義深刻、意義深遠，當然任務也非常艱巨。

需要看到，城鄉二元結構，在我國計劃經濟時期固定為一種制度，成為制約城鄉發展一體化的主要障礙，所以必須通過深化改革來破除。為此，決定要求推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，一是指推動土地、資金、勞動力等這些生產要素在城鄉平等交換。要通過體制機制創新，解決農村土地征用中農民補償過低、農民工同工不同酬、農村金融服務不到位等問題；二是指教育、衛生、文化和社會保障等公共資源對農村的均衡配置。近年來，我國農村已經建立了免費義務教育、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、農村社會養老保險等制度，但是待遇和保障水平與城鎮居民有很大的差距。在這方面建立城鄉一體化的制度，實現基本公共服務均等化，這就是今后要發展的目標，是全面建成小康社會的應有之義。

構建新型農業經營體系與工業化城鎮化進程適應

當前我國農業發展面臨著耕地越來越少、對農產品需求越來越高的矛盾，怎么解決？既要靠增加農業投入、完善水利設施、促進農業科技進步等舉措，來提高農業綜合生產能力，也要調動廣大農民群眾的生產積極性。因此，決定提出加快構建新型農業經營體系，就是堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。今后，除了大多數的普通農戶承包家庭經營之外，還要發展專業大戶、家庭農場、農民合作組織、產業化經營等新型生產主體。

創新農業經營體系，發展適度規模經營是必須要走的路。但這個過程要與工業化、城鎮化進程和農業人口轉移相適應，與農業科技進步和生產手段改進相適應，與農業社會化服務水平相適應。

解決好三農問題是全黨工作的重中之重。在全面建成小康社會的進程中，最大的難題是如何攜手幾億農民一起奔小康。三中全會的決定為解決這一難題指明了方向。

（作者系中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任）