機構不獨立，行政復議成“官官相護”

14年來，行政復議制度本應起到化解糾紛矛盾的作用，但在多位行政法學者看來，因為受案率低、公信力不高等問題，其并未發揮其應有的作用。

近日，全國人大常委會《行政復議法》執法檢查組第一次全體會議在京舉行，正式啟動《行政復議法》執法檢查。這是《行政復議法》實施14年來，全國人大常委會首次對該法實施情況進行檢查。

14年來，行政復議制度本應起到化解糾紛矛盾的作用，但在多位行政法學者看來，因為受案率低、公信力不高等問題，其并未發揮其應有的作用。

行政復議公信力低

據報道，在這次會議上，全國人大常委會副委員長王勝俊指出，目前，行政復議存在渠道不暢、能力不足、公信力不高三大問題。

對此，中國政法大學行政法學教授王成棟十分認同。在他看來，受理難、審理難、公信力低是行政復議的三大痼疾，這使得行政復議制度幾乎成為“擺設”。據王成棟研究，全國每年行政復議案件不到10萬件，且目前還呈下降趨勢。這一數字與其他國家存在顯著的差距：在英國，每年行政復議案件達100多萬件，在韓國，每年的行政復議案件也有10萬多，而韓國的人口僅為5000多萬。

“我們全國13億人，而且處于社會轉型期，社會矛盾、行政糾紛多發，一年不到10萬起案件，怎么也說不過去?！痹谕醭蓷澘磥恚习傩詹恍湃涡姓妥h和行政部門不愿被復議，是行政復議案件數量低的兩大原因。

中國政法大學教授劉莘表示，設計行政復議制度的本意，是希望能夠減輕法院負擔，但施行之后，發現不經復議直接到法院訴訟的案件特別多。“老百姓不信任行政復議，經過復議的案件，有很大比例還會起訴到法院，還是不服行政復議的決定。”

“很多行政部門不愿意做被告，所以拒絕受理復議案件?！蓖醭蓷澐治稣f，每年的上訪案件中，有80%～90%的訪民都找過復議機關，“許多案件本應該就在基層行政復議解決”。

與受理案件數低相對的，是案件審理的維持率高。據媒體報道，2011年至2012年上半年，甘肅省受理的行政復議案件中，維持原行政機關決定（含駁回）的，占審結案件總數的69.34%。據劉莘的研究顯示，黑龍江省2009年至2012年的行政復議案件中，將近50%的案件被維持，被撤銷或確認違法的案件在20%以下。

中國政法大學副校長馬懷德表示，每年的行政復議案件維持原來決定的占了一大半，由于復議結果缺乏權威，“這一大半就都會繼續向法院訴訟”。

王成棟表示，行政復議案件維持率高的原因是多方面的，其中，復議機關不愿做被告，是一個重要原因。

中國政法大學王敬波教授告訴記者，根據《行政訴訟法》，經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告?！八裕S持原決定是最保險、最減少是非的做法，既維護了行政機關的面子，又避免了自己成為被告的局面?！?/p>

行政復議部門缺乏獨立性

復議機構獨立性不足。當問及行政復議何以面臨信任危機時，所有的受訪學者都給出了同樣的答案。

根據《行政復議法》的規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議?！?/p>

劉莘告訴記者，制度設計之初，由上級機關來復審，而不是該機構本身，就已經考慮到了避嫌。從層級監督來說，上級行政主管機關或者同級政府，本來就有權力和責任來監督下級。但劉莘表示，即便如此，“老百姓還會懷疑官官相護”。

我國目前的行政復議機構，多為各級政府部門的法制處或法制局，屬于政府內設機構。王成棟認為，許多行政決定本身就是地方政府作出的，在此情況下，向政府申請行政復議，自然難以得到受理。“比如拆遷改造，整個項目就是當地政府甚至黨委作出決策，你向政府提出復議，怎么可能被受理。”除此之外，政府部門之間“打招呼、發文件”，來避免復議案件被受理或被糾正的現象，也十分常見。

除了直接干預復議，被復議單位不合作，也能夠使復議機關束手無策。王成棟告訴記者，面對掌握一定人力、物力的行政部門，復議機關顯得“不硬氣”。由于復議機構并不獨立，在辦公經費、辦公條件等方面，常受到其他部門的掣肘。

目前，我國行政復議主要采取書面審理的方式，“行政部門不配合，復議機關又缺乏調查能力，復議案件大都不了了之”。

專家建議設立行政復議委員會

增強復議機關的獨立性，成了學者眼中的當務之急。

“因為公開程度不夠，即使結論正確，老百姓也不相信，更別說很多案件的結論本身就有問題?！蓖醭蓷澐治龅?。

王成棟建議，成立獨立的行政復議委員會，不再從屬于一級政府，委員會由官員、專業人士和司法人員組成，經費、編制都予以明確保障?！皬妥h機關獨立了，就能獨立作出復議決定。”

這一建議與政府的改革方向不謀而合。2008年9月，《國務院法制辦公室關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》確立全國范圍內第一批“行政復議委員會”試點地區：北京市、黑龍江省、江蘇省、山東省、河南省、廣東省、海南省、貴州省。同時也要求，其他有條件的省、自治區、直轄市，也可以結合本地區行政復議工作的實際情況，探索開展相關工作。

劉莘表示，目前，試點在全國已遍地開花，很多省份都自己進行改革。而此次全國人大常委會的執法檢查，就是“看各地有什么問題，然后改革怎樣去做，哪些東西可以在條文里肯定下來”。

此外，王成棟還建議更新受理案件的模式，擴充受案范圍?！懊鞔_不應受理的案件類型，除此之外的案件一律受理?！蓖醭蓷澖ㄗh，以此削減復議機關的裁量權，“不受理的規定責任，以瀆職行為追究”。

王敬波表示，《行政復議法》的修改正在討論當中，其中最核心的，就是復議機構的獨立性問題?！案鱾€地方的情況不一樣，但共性是，復議委員會一般都有專家參與，獨立性較強，也比較客觀。專家參與進來，可以增強復議委員會本身的獨立性和公正性?！?/p>