英國政府對高等教育質量保障的管理分析

摘 要 英國高等教育質量在世界上久負盛名，隨著外界對高等教育質量關注的增多，英國政府引導建立了高等教育質量保障體系，并在其中發揮著重要的作用。本文從英國政府管理高等教育質量保障方式的轉變入手，分析英國高等教育大眾化和市場化背景下政府在高等教育質量管理方面的主要措施，并得出英國政府參與高等教育質量管理的一些思考。

關鍵詞 英國 高等教育 政府 高等教育質量保障

中圖分類號：G643 文獻標識碼：A

擁有自治傳統的英國高等教育 對自身教育質量高度重視，在經濟大發展之前就已經形成了高標準的自評質量保障模式。經濟大發展時期，英國的高等教育發展相對緩慢，質量不斷下降，引起了社會的質疑和廣泛關注，于是政府通過立法、財政撥款、市場調節等措施保障高等教育的質量，逐步形成了內外部相結合的高等教育質量保障體系。英國政府介入高等教育管理有其合理性和必然性，但對高等教育的自主發展帶來的負面影響更需引起政府、大學和社會的深思。

1 英國政府管理高等教育質量保障的方式轉變

18世紀以前，英國大學像是封閉的學術理論的象牙塔，政府對大學事務不予過問，由大學負責自身的質量保障，沒有專門的外部質量保障機構，典型地反映了英國大學的“學術自由”。隨著社會、經濟的變革與發展，英國高等教育質量保障在不同時期凸顯出不同的特點。

1.1 政府撥款、不干預時期

18世紀，工業革命給英國社會帶來了重大的變革，并導致了高等教育領域的變革。18世紀之前英國大學的課程內容以古典文學和神學為主，工業革命以及唯物主義哲學推動了大學自然科學課程的發展。19世紀，英國社會對科學技術知識及人才的需求急劇增加，“新大學運動”建立了大批城市學院，大學從注重古典課程、與社會經濟的發展相脫離轉變為立足社會的需求。19世紀末，隨著辦學成本的增加，大學開始呼吁國家提供資助。1919年英國財政部成立了大學撥款委員會（UGC），根據大學的需求向政府提出撥款建議，但質量還是由大學負責，政府并不介入大學的具體事務。

1.2 政府增加撥款、直接干預時期

20世紀60年代是英國經濟發展的黃金期，英國高等教育的普及化和大眾化發展促使高等教育從學術象牙塔中走了出來，開始關注社會轉型帶來的巨大變化。以羅賓斯為主席的高等教育委員會通過對英國高等院校深入的分析，于1963年向議會提交了《羅賓斯報告》，制定了英國高等教育中長期發展規劃，提出高等教育大眾化、增加資金投入、創辦新型院校、成立全國學位授予委員會（CNAA）等建議，將大學與多科技術學院等高等教育組成部分合為一個完整的高等教育體系，并強調它們必須保持盡可能高的質量標準。多科技術學院等大批高等院校的建立大大擴充了英國高等教育規模，以滿足社會對多規格、多層次人才的需求。英國傳統上只有大學才具有學位授予權，于1964年成立的CNAA代表國家對大學以外的各種高等教育機構進行質量監督并授予學位。CNAA雖是自治機構，但實質上是國家管理高等教育的一種工具，它的成立標志著在非大學領域內的一種新的管理模式。

1.3 政府削減撥款、加強干預時期

70年代的經濟危機，英國政府對高等教育的財政撥款顯得力不從心，高等教育的規模在80年代不僅沒有發展反而面臨萎縮。1979年，撒切爾為首的保守黨執政后削減了高等教育的撥款，并對高等教育講求效率理念，期望以較低的財政投入獲得較大的效益產出。作為投資方的政府認為高等教育應該關注社會，并且為改善國民經濟作出應有的貢獻。《1988年教育改革法》規定多科技術學院和其他學院脫離地方教育當局而獨立，改變了高等教育的權力機構并明確了中央政府的領導作用。政府通過宏觀調控以及監督評估加強對高等教育的管理，著手思考該如何建立完善的高等教育質量保障體系及相應的評估機制。

1.4 政府增加撥款、間接干預時期

1989年大學撥款委員（UGC）改組為“大學基金委員會”（UFC），并設立“多科技術學院與其他學院基金委員會”（PCFC），形成了大學和學院分別撥款的撥款制度。1992年政府頒布了《繼續教育與高等教育法》，設立高等教育基金委員會（HEFC）取代了全國學位授予委員會（CNAA）。HEFC統一了大學和學院的撥款標準，將撥款與院校質量相掛鉤。20世紀90年代，英國政府廢除高等教育的“雙軌制”，由1997年建立的獨立的中介機構——英國高等教育質量保障署（QAA）統一了高等教育外部質量保障，政府對高等教育由直接管理轉為間接管理，由此英國形成了高校內部主導、政府督導與評估中介機構監控相結合的質量保障體系。2003年《高等教育的未來》白皮書針對幾十年投資的不足，明確提出政府將加大對高等教育的投資。在布萊爾、布朗時期高等教育的經費都保持持續的增長，到目前卡梅隆政府也在努力保障高等教育的經費。

2 英國政府管理高等教育質量的保障措施

在整個英國政府參與高等教育質量保障的過程中，政府的保障措施主要為以下幾個方面：

2.1 提供財政撥款

政府對大學的撥款大致經歷了大學撥款委員會、大學基金委員會和多科技術學院與其他學院撥款委員會、高等教育基金委員會三個階段。1919年英國財政部成立了大學撥款委員會，充當大學的保護傘，政府只通過大學撥款委員會提供撥款，撥款的使用由大學自行決定。1964年大學撥款委員會隸屬于教育與科學部后，其性質轉變為政府的代言人。由于經濟的不景氣，政府不得不削減撥款并與大學簽訂合同，嚴格要求大學對款項的使用，將大學納入政府撥款政策的管理當中。政府通過撥款促進高校之間的競爭，拉大撥款差別并將評估結果與撥款相掛鉤，使大學朝向政府和社會的需求方向發展。

2.2 間接參與質量評估

英國高等教育質量評估主體包括內部主體和外部主體，內部主體為高等院校及內部參與方，外部主體為政府、中介組織、新聞媒體、工商企業等社會各利益群體。政府與各評估主體是平等、獨立、合作的關系，政府并沒有將權力凌駕于其他評估主體之上。多元評估主體可以避免評估結果的片面性并能夠對高等教育質量保障形成良好的監督。近年來，政府退居幕后，通過中介組織對大學進行質量評估。政府間接參與評估既可以對高校實行監督，又可以保持高校的主導地位和自主發展空間，使評估結果更好地反映高校的質量水平和發展需求。

2.3 引入市場競爭機制

20世紀80年代，英國高等教育改革特點為市場化和大眾化，政府采取削減撥款和高等教育準市場化的政策，對高等教育采取成本分擔、改革撥款方式和拓寬籌資渠道的政策趨勢。①政府撥款的削減使高校不得不另尋途徑獲得經費，積極爭取社會捐贈，與工商界建立密切聯系。高等教育準市場化是指由政府以撥款形式來購買高等教育機構的服務，與高等教育機構之間形成一種契約的關系。近年來政府提供的高等教育經費有所增長，但財政壓力依然存在，引入市場競爭機制可以緩解政府對高等教育撥款的壓力。同時，高等教育、政府、市場之間相互聯系、相互制約的關系，也表明了高等教育不可避免地要面向市場。市場競爭機制的引入，激勵高等院校之間通過競爭去獲得更多更好的資源和取得更高的學術地位和社會聲譽。

2.4 重視政策立法

英國政府重視高等教育的立法，通過立法保障高等教育的權益，并且通過立法加強對高等教育的宏觀調控。《1988年教育改革法》以立法的形式將高等教育管理體制改革的內容予以確定，《1992年繼續教育和高等教育法》廢除高等教育雙軌制，標志著英國高等教育大眾化體系的形成，《2004年高等教育法》制定了接受高等教育的學費、對貧困生的資助等制度。②政府制定高等教育的法律政策也是受政治、經濟、文化背景以及不同利益群體的影響，每項法律及政策的頒布都要充分考慮公眾和社會所需，并對教育現狀進行長期的調研，力求兼顧“質量”與“公平”，“科學”與“民主”。

3 關于英國政府參與高等教育質量管理的思考

3.1 政府參與高等教育管理的必然性

英國政府介入高等教育的管理是適應社會、經濟發展與變革的必然之舉。其必然性的主要原因是：首先政府需要高等教育為社會和經濟發展提供更多更廣的幫助；其次社會對人才的需求，高等教育大眾化和普及化的發展趨勢，政府需做人才培養的輔助向導；另外高等教育獲得更高的效率和保障性的質量需要政府的監督和立法保障。

3.2 政府引入市場機制的合理性

市場機制的引入是為了促進高校之間的競爭。政府退居幕后，參與高等教育質量保障的角色相當于“掌舵”而不“劃槳”。通過市場調節，院校和專業進行優勝劣汰的選擇，優化高等教育的資源配置及其結構和規模，提高整個高等教育系統的質量水平。③市場機制的引入，政府將高等教育置于宏觀調控下，通過市場競爭使大學自覺將政府、市場的需求轉化為自身的責任，關注社會和市場，推動高等教育在復雜的社會環境下能夠發揮其公共性和更大的社會職責，引導高等教育的開放式發展。

3.3 政府干預高等教育的隱憂

英國政府未對大學干預之時，大學的學術邏輯和學術價值觀占據主導；在政府的干預下，大學為了適應社會需求而增添了功利的色彩，大學自主發展被弱化，政治色彩被強化。政府致力于強化市場而限制大學自治，若只按市場所需制定大學的學科范圍，各學科得不到自由平等的發展，那么大學就不能稱之為大學，也背離了紐曼的大學理念，大學的自由主義精神就會被狹隘的功利主義所取代。政府介入高等教育帶來的隱憂值得高校、政府以及社會的深思。從高等教育長久發展來看，大學學術邏輯的恢復和學術自由的健康發展，除了大學堅持自主發展外，更需要政府把握高等教育的發展規律以及提供自由發展的支持。

注釋

① 易紅郡.戰后英國高等教育政策研究[M].湖南師范大學出版社，2012：233-239.

② 易紅郡.戰后英國高等教育政策研究[M].湖南師范大學出版社，2012：155、176、203.

③ 張微.英國高等教育外部質量保障制度研究——政府、市場和大學[D].東北師范大學，2009（6）：30.