城市居家養老的社區服務現狀及對策思考

摘 要 居家養老作為應對人口老齡化的一種重要方式，開展并完善社區服務是實現居家養老的重要保證。本文通過調研的方式對紹興市城市居家養老社區服務的現狀進行調查，總結目前在服務項目、人員、資金等方面存在的一些問題，并在此基礎上提出發展建議。

關鍵詞 居家養老 社區服務 老齡化

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

目前在人口老齡化的背景下，老齡人口占總人口的比例在不斷上升，老齡人口人數在逐漸增多。根據“三普”、“四普”資料提供的統計數據從老年系數的提高和年齡中位數的上升兩個方面證實，紹興市于1982年已站在老齡社會的門檻前。①近些年來，紹興市的人口老齡化速度在不斷加快，紹興市2010年第六次全國人口普查結果顯示，全市常住人口中，60歲及以上人口為75.43萬人，占15.36%，其中65歲及以上人口為48.81萬人，占9.94%。另外有資料顯示，預計到2015年，紹興市老年人口將達到98萬左右。到2039年，紹興老齡化將達到高峰，老年人口比重達到40.2%，每5人中就有2個是老年人。面臨著如此龐大的老年人群體，如何有效解決老年人的問題和滿足老年人日益增長帶來的多樣化需求，給養老服務體系提出更加嚴峻的挑戰。居家養老作為一種新型養老方式，越來越為政府和老年人所接受。

1 居家養老的界定及問題的提出

目前，在眾多的養老模式中，我國的養老方式主要以傳統的家庭養老、機構養老為主，而社區居家養老作為一種新型的養老模式彌補了家庭養老和機構養老的不足，逐漸得到政府的大力提倡和老年人及家庭的喜愛。傳統的家庭養老是我國老年人喜愛的一種養老方式，但是隨著人口流動的加大，核心家庭的增多，家庭功能日益弱化，給家庭養老帶來嚴峻的挑戰。而機構養老相對來說養老成本較大，離開自己熟悉的生活環境，缺乏家庭的溫暖與熟悉的社會支持網絡的關愛，不能滿足老年人的各種需求。同時，養老機構擁有的床位數量有限，紹興市“十二五”社會福利事業發展規劃中提出，到2015年，全市養老機構床位不低于老年人總數的3%，雖然這個目標高于全國平均水平，但是公辦養老機構床位的數量、護理型床位的數量等仍舊與老年人的需求有很大的差距。為此，政府提出了“居家養老”的新模式，并進行了很多積極的探索和嘗試。

目前大多數學者認為，居家養老是指老年人在家中居住但卻享受社區為老年人提供的養老院式服務的一種社會化養老模式，即以家庭為核心、以社區養老服務網絡為外圍、以養老制度為保障的養老體系，也被稱之為“沒有院墻的養老院”。②居家養老的核心是以居家為主、社區為輔的一種服務體系，是家庭養老和機構養老的一種平衡，既實現了老年人在家養老，在熟悉的社區環境中養老的訴求，也解決了家庭功能弱化帶來諸多問題，同時可以依托社區、整合社區資源為居家老人提供專業化的養老服務。紹興市2007年社區居家養老試點工作開展以來，不斷探索和改進，在居家養老服務中心服務項目、服務方式等方面也在不斷地完善。2010年《紹興市人民政府關于全面推進居家養老服務工作的意見》中提出，到2012年，全市實現城鄉居家養老服務基本覆蓋。2012年《紹興市人民政府關于深化完善社會養老服務體系建設的意見》中提出，到2015年，實現全市城鄉社區居家養老服務全覆蓋。目前，紹興市越城區全區已建成8個鎮街綜合性養老服務中心，48個城市社區居家養老服務中心和93個農村星光老年之家。本次調查主要以紹興市越城區已經在開展的社區居家養老服務中心為選取和調查對象，在看到居家養老中心開辦的有積極成效的同時，也發現在現實的養老服務中存在的一些問題。

2 紹興市開展居家養老社區服務的現狀和存在的問題

在居家養老開展過程中，社區作為老年人生活除家庭之外最重要的生活空間，在整合利用各種資源、提供活動場所設施以及專業化的服務過程中扮演著重要的角色。社區服務以滿足社區居民生活需求、提高社區居民生活質量為目標，以老年人為對象開展的各項社區服務是開展居家養老的重要載體，社區服務滿足老年人需求的程度關系著居家養老工作開展的質量。目前，紹興市越城區社區居家養老服務中心在各個社區相繼成立，本次調查走訪了部分社區居家養老服務中心，這些社區多屬于老舊小區，雖然在開展居家養老社區服務過程中存在著差異性，但是基本上能夠了解目前紹興市居家養老社區服務開展的現狀，主要表現為以下幾個方面：

2.1 為居家養老者提供的社區服務內容比較單一，不能滿足老年人多樣化和個性化的需求

養老包括居住方式、經濟供養、日常照顧和精神慰藉四個方面，一般而言，四方面不可或缺，共同構成一種養老方式。③居家養老方式選擇居住在家，在經濟保障方面，通過調研發現75%的老年人依靠自己的退休金生活，但是因社區性質不同而有所差異，有些小區是單位職工比較多或者是離退休工作人員比較多，那么這種性質的小區的老年人的經濟狀況相對來說就好很多。在日常照顧、醫療衛生、精神慰藉等方面服務的提供，也是實現“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的重要途徑，在調查中發現，居家養老社區服務項目比較單一。

（1）在日常生活照料方面，主要提供一些簡單的家政服務，比如洗衣、打掃等，而更高級的服務，比如送餐、維修等很多居家養老中心則提供得較少。紹興市西小路社區居家養老服務社開展的菜單式居家養老服務取得了一定的成效，但是在大多數的居家養老中心還未提供此類貼心服務。有社區工作者表示，社區給老人提供了一些便民服務，但是前來享受這些服務的老人人數有限。

（2）在醫療衛生方面，主要依托社區衛生服務站來進行。目前，在受訪的居家老人中，有56%的老年人有病史，并且長期服藥。老年人對健康的保障需求還是很大的，社區衛生服務站只能承擔日常的健康服務工作，比如日常的健康檢查、常見病的預防、健康講座等等，但遠遠不能滿足老年人的需求。同時老年人的康復服務沒有得到很好的重視，社區醫療服務在這方面相對比較欠缺。

（3）在精神慰藉方面，不少老人表示有孤獨感，需求較多但實際上尋求服務的老人卻很少。有中心設立了心理咨詢、法律援助、臨終關懷等方面的服務，但是很少有老人來進行咨詢，就連簡單的讀書讀報、上門陪聊等服務項目，也很少有老人提出服務要求。有工作人員表示，有些老年人雖然希望有人能夠和他說說話，內心渴望有人關心他，但是對陌生人又有抵觸情緒，所以這些項目基本上無人問津。

在精神文化生活上，社區服務中心基本上都設立了棋牌室、電教室、閱覽室等活動場所供老人娛樂，在實際中棋牌室和舞蹈室等文化活動中心的使用頻率還是比較高的，也給老年人提供了一個溝通和娛樂的場所。工作人員表示，社區居委會的工作人員還經常在這些場所安排小的棋牌比賽等，并給予一定的獎勵，鼓勵老年人多多走出家門，參與活動中來。但是也存在另外一個現象就是，有些老年人活動中心就淪為了為部分老人提供棋牌娛樂活動的場所，閱覽室等服務設施實際使用率不高，沒有起到應有的豐富精神文化生活的作用。

2.2 政府購買養老服務對象所占比例較小，補貼標準有待提高，服務項目有待優化

目前，在紹興市范圍內政府購買養老服務，向符合標準的老年人發放服務券，接受居家養老服務的補貼對象，其補貼資金以居家養老服務券的形式發放，居家養老服務券僅限于支付各居家養老服務企業或組織提供的服務費用。服務對象主要是低保和高齡老人中部分人群。政府發放服務券的對象比較嚴格，不能惠及大多數老年人，雖然后期擴大了高齡老人的補貼對象范圍和提高了補貼標準，但還是可以有提高的空間。從資料顯示的對養老服務券的調查來看，居家養老中心和企業提供的養老服務出現冷熱不均的現象，在眾多養老項目中，大多數老年人把服務券用來就餐，也有很少部分人選擇管道疏通、搞衛生等服務，而有些服務項目，比如幫助老人洗澡、讀書讀報、精神慰藉則無人問津。在資料中顯示，老年人希望增加的養老服務項目依次是：白天照料、護理有需要的老人占23.4%，提供老人康復護理設施、指導占20%，做好應急救援占16.7%，老人健身、娛樂項目占13.3%，聊天等精神慰藉占13.3%，開設社區食堂占13.3%。

2.3 為居家養老者提供社區服務的工作人員數量不足，整體素質不高

首先，在居家養老服務中心工作的工作人員主要是“4050”人員和下崗職工，雖然有民政工作人員和社區工作者的指導和幫助，但是切實地與老人接觸、為老人服務的還是這些居家養老服務中心的工作人員，多數居家養老服務中心只有1～2名專職工作者在開展日常工作，人力資源嚴重不足。居家養老的工作人員需要有一定的價值觀念、有一定的服務方法的專業技術人員來指導和從事這項工作，但是現實往往是這些專業技術人員很少，主要為老人服務的工作由“4050”人員和下崗職工擔任，他們除了接受少量的培訓指導外，主要是憑借自己對待老人的工作經驗來開展工作，所以在服務過程中缺乏專業性。其次，志愿者作為開展社區服務的一支重要力量，其隊伍也不穩定。在走訪中有工作人員表示，人手不夠的時候社區的工作人員會過來幫忙，也有一些好心人、學生、甚至是自己親朋家的大學生利用假期過來幫忙，但是這些志愿者隊伍不是很穩定，再加上人員有限，影響了日常工作有效地開展。

2.4 用于居家養老社區服務的資金有限，限制了居家養老工作擴大服務范圍和提高服務質量

目前，居家養老服務中心資金主要來源于政府資助，城市社區居家養老中心，根據從業人數、服務老人數、服務質量和工作績效，經量化考核后獎勵，采取以獎代補的方式。有受訪者工作人員表示，他們的居家養老中心由居委會提供，也有受訪者表示場所是好心的社區居民提供的，服務設施比較簡陋，裝修也是自己花錢裝修的，因為自己也要生活，社區每個月補貼工作人員只有五百元錢，所以不可能只提供無償服務，比如送餐服務就需要對老人收取一定的費用，也有的對外開放，不僅僅針對老年人，這樣才能維持家庭的生計。所以與受訪者的交流中也可以看到，居家養老中心在資金方面存在的不足，工作人員也面臨著經濟上的壓力。由于資金渠道比較單一，限制了擴大服務范圍、服務對象和提高服務質量。

2.5 為居家養老提供的社區服務缺乏有效的評估機制

目前各個居家養老服務中心開展的社區服務情況參差不齊，有項目開展的比較有效的服務中心，也有的服務中心僅僅是掛個牌子，沒有開展切實的服務項目。雖然對服務中心的資金采取以獎代補的方式，但是對各個服務中心的建立、服務中心工作人員的評估等工作并沒有很好地起到激勵的作用，所以要建立健全居家養老服務評估機制，引入競爭機制，進而促進居家養老工作長期有效地開展并不斷地向前進步。

3 完善居家養老社區服務的對策思考

（1）為居家養老者提供的社區服務內容多元化和個性化并存，同時服務項目的設置充分考慮老年人的需求。現在為居家老人提供的社區服務項目主要以便民服務為主，在精神文化生活上面，有一些棋牌室、閱讀室之類的活動場所，而醫療服務、精神慰藉等方面的服務還處于初級階段。目前，盡管為居家養老者提供了各種各樣的社區服務，但是很多服務項目都鮮有人問津，也有老人表示不知道有這種服務，這并不是說明這些養老服務項目沒有存在的必要性，而是由于使用頻率較少，比如維修、理發等本身需要次數較少，也可能由于老年人的生活習慣，比如大家用服務券就餐感覺比較合算，而使用服務券或者花錢打掃不符合節儉的性格等，也可能存在宣傳不到位的情況。在服務項目的設置中，應該充分考慮老年人多樣化和個性化需求，同時我們要認識并尊重老年人自我決策、自我選擇的能力，通過優勢視角挖掘老年人的資源。在提供服務時，要考慮到老年人需要什么，而不是我們想提供什么服務，充分調動老年人的積極性和主動性，這樣的服務項目才能得到老年人的青睞，也真正地為老年人提供服務，滿足他們的需求。現在高齡老人日益增多，也更需要考慮這些高齡老人，尤其是護理型老人的需求。

（2）逐步擴大居家養老社區服務受惠面，增加無償和低償社區服務項目的范圍，在此基礎上逐步提高補貼標準和服務水平。政府購買養老服務主要的對象集中在低保老人和高齡老人身上，還有大多數老人沒有享受到政府購買養老服務的同時，也沒有享受到社區居家養老中心提供的社區服務。那么在調整居家養老服務項目的同時，考慮社區服務項目的性質，區分為低償、無償性質的，以便給更多的老年人提供選擇和惠及更多的老年人群體。政府重視老年人服務事業的發展，也應逐漸地分階段、分層次地提高不同類型老年人的補貼標準，同時提高服務水平，在日常照料、醫療保障、心理咨詢等各方面提供專業的服務。

（3）完善和穩定居家養老服務隊伍，加強隊伍培訓，培養和鼓勵專業人員介入居家養老服務。首先，要加強現有的工作人員的服務水平和專業化程度，包括社區居委會工作人員、居家養老中心專職工作人員、志愿者隊伍，都要定期不定期地開展培訓，系統學習專業知識和專業技能；其次，穩定服務人員隊伍，擴大志愿者隊伍，建立志愿者檔案、積分制度、時間儲蓄等激勵志愿者方案；第三，要完善老年人的社會支持網絡，尤其是居民的自助互助，形成良好的養老氛圍；第四，培養和鼓勵專業人員介入，比如心理咨詢師、康復師、社會工作者的介入，服務更加專業化。尤其是社會工作者在發展志愿者力量、發揮老年人資源、服務手段專業性、正規性、整合社會資源等方面都存在自身專業的優勢。

（4）拓展資金渠道，鼓勵社會力量參與興辦居家養老社區服務。社區居家養老主要依靠政府投資發展起來的，但是僅僅依靠政府，投入經費有限。經費的缺乏導致政府購買服務的補貼標準降低或者補貼范圍縮小，部分經濟困難老人難以享受居家養老服務，從而使得居家養老的福利性嚴重不足。④資金成為發展的瓶頸，政府要在財政上向居家養老傾斜的同時，鼓勵社會力量、非盈利組織投資社區居家養老社區服務項目，政府在稅收、場所等方面給予優惠。同時要整合各種社會資源，與家政、教育、醫療等領域加強合作，完善養老社區服務設施，提高服務專業化水平。

（5）完善居家養老社區服務的評估機制，加強養老服務行業管理。社區居家養老行業要想專業化、制度化發展，需要制定完善的政策和規章制度，實現服務工作有章可循、有據可依。在進行制度化管理的同時，要從機構設置、基礎設施、資金投入、服務隊伍、服務項目、服務有效性等硬件和軟件的多個評估指標來對居家養老的社區服務進行評估，要編制契合實際的評估指標體系，要考慮地域等因素的影響，也要考慮老年人的真實需求，讓老年人參與評估當中，要在調查的基礎上編制評估指標，在評估的基礎上改善不足，優點進行推廣，逐漸完善社區居家養老的社區服務。

隨著人口老齡化速度的加快，老年人口的增多，開展居家養老服務是完善養老服務事業的一個重要途徑。雖然因不同地域、不同文化等因素的影響，居家養老的發展情況也不相同，但是要想推進居家養老服務事業的發展，提高居家老人的生活質量，必須加強和改善現有的養老社區服務，可以說，完善的社區服務是實現居家養老的一個重要保證。目前，總體上紹興市居家養老社區服務還處于不斷探索的階段，在實踐中不斷地改進，將居家養老工作穩步推進。

注釋

① 俞慶仁.紹興市人口老齡化研究[J].杭州：浙江社會科學，2000（6）.

② 王宏娟，高向華.城市居家養老的可行性分析[J].北京：消費導刊，2008（1）.

③ 趙立新.社區服務型居家養老：當前我國農村養老的理性選擇[J].南寧：廣西社會科學，2006（12）.

④ 馮曉娟.我國城市居家養老模式的發展[J].桂林：社會科學家，2012（4）.