關于規范黃河北干流河道采砂管理的思考

摘 要 黃河北干流河道砂石資源豐富，品質優良，隨著兩岸經濟社會發展，河道內采砂活動越來越多，盜采和濫采等違法、違規泛濫，危及堤壩安全，破壞了正常的水事秩序。本文分析探究了黃河北干流河道采砂管理面臨的窘境，存在的根本問題，從完善法律法規、理順體制、編制規劃、建設執法隊伍等方面提出了對策和建議。

關鍵詞 河道采砂 管理 問題 建議

中圖分類號：TV85 文獻標識碼：A

Thinking on Regulating the Yellow River Sand Mining Management

WANG Qingqiang

（Yellow River Conservancy Commission Water Council， Zhengzhou， He'nan 450003）

Abstract The Yellow River gravel resource is rich， high quality， with the cross-strait economic and social development， instream sand mining activities， more and more indiscriminate poaching and other illegal or irregular flooding， endangering the safety of the dam， undermining the normal water order. This paper analyzes explored the Yellow River sand mining management faces the dilemma， there is the fundamental problem， put forward countermeasures and suggestions from perfecting laws and regulations， to rationalize the system， planning， construction， law enforcement personnel and other aspects.

Key words river sand； management； problem； suggestion

黃河北干流處于黃河中游，北起內蒙古托克托縣河口鎮，南至陜西潼關，全長857.5km。其上段河口鎮至禹門口河段長725km，俗稱黃河大北干流，是黃河干流上最長的一段連續峽谷—晉陜峽谷，河道寬300～800m，水面落差603m，平均比降8.4‰。下段禹門口至潼關河段長132.5km，俗稱黃河小北干流，河道寬3～18 km，河勢游蕩多變，左、右兩岸為高出河床50～200m的黃土臺塬，河道平均比降為4 ‰，河道總面積約1100km2。這段河道砂石資源豐富，品質優良，交通便利，隨著兩岸經濟社會發展，河道內采砂活動越來越多。盜采和濫采等違法、違規泛濫，造成河床下切，輸水不暢，影響行洪，威脅堤壩安全，危害兩岸群眾生產生活。因此，分析黃河北干流河道采砂管理存在的問題，提出采砂管理對策，規范河道采砂管理十分必要。

1 黃河北干流河道采砂管理現狀及原因

《水法》、《防洪法》、《河道管理條例》等法律法規雖然都對流域管理機構在河道管理方面的權責作了規定，但在黃河北干流河段河道實際管理工作中缺乏有針對性的、具有可操作性的法規規章。在該河段存在事權劃分不清，責任不明，關系不順等問題，給晉、陜兩省黃河河道的管理工作造成很大困難。目前，黃河北干流河道采砂暴露出采砂許可證亂發、亂放，河道采砂濫采、亂采，盜采頻頻，管理非常混亂。根據國家有關法律法規和水利部授權，黃委所屬下屬單位負責小北干流河道采砂的直接管理，對大北干流河道采砂管理實行工作上指導、監督。但晉、陜地方性法規對黃河北干流河段進行了不同的規定，陜西省將境內黃河河道采砂管理權授予地方水行政部門，而山西省則認為黃河是國家管理的大江大河，其采砂管理辦法強調適用范圍不包括黃河河道。

2 河道采砂管理存在的問題

2.1 現有的法律法規不健全，無法可依

國家層面沒有具體的河道采砂管理的法律法規，水法、防洪法、河道管理條例法律法規對采砂管理的規定過于原則、籠統，缺乏可操行性，難以適應實際管理的需要。具體到黃河北干流河段更是難以理清，陜西省河道采砂管理辦法要對黃河北干流進行管理，但實際情況是管不好，陜西側河道采砂存在著亂堆、亂發、亂采現象，嚴重影響河勢穩定。而山西省河道采砂管理辦法不對黃河北干流河道采砂進行管理，但其一些諸如縣級河道管理站、土地管理部門等單位卻擅自發證，由此引發了諸多矛盾糾紛，造成惡劣影響。

2.2 河道采砂規劃滯后

河道采砂規劃是河道管理科學化、規范化的基礎，是實施河道采砂管理的技術支撐。目前，黃河北干流河道采砂缺乏統一規劃無序開采及濫采亂挖現象突出，給河勢穩定、防洪安全、生態環境造成一定影響，有些地方采砂戶之間利用沖突，甚至造成社會不穩定因素。迫切需要制定黃河北干流河道采砂規劃，規范河道采砂行為，促進砂石資源科學合理利用，維護正常的河道秩序。

2.3 職權不明確

黃河北干流河道管理權不明確，權責沒有劃清，關系混亂、體制不順，做好河道采砂管理比較困難。大北干流河道如何管、小北干流河道如何管，劃清流域機構與地方水行政部門之間事權，厘清河道職責，有利于黃河北干流河道整體管理工作。

2.4 管理能力落后，管理力度不夠

黃河北干流沒有設置專門的河道采砂管理機構，根據“三定”方案，各級水政監察機構承擔了河道采砂的監督管理工作。但河道采砂管理涉及的單位、部門比較多、關系比較復雜，現有的機構、編制、人員不足以承擔好采砂管理任務。目前，各級水政監察機構人員編制較少，且大多為兼職，執法檢查的時間、能力、精力有限。同時，保障能力差、管理經費短缺，無法支撐正常的采砂巡查、處理。

3 做好河道采砂管理的對策

3.1 建立健全法律法規，依法治理

積極呼吁出臺國家層面的河道采砂許可制度實施條例或辦法，使河道采砂工作更快進入法制化、規范化、制度化的軌道，做到有法可依。短時間內出臺國家法律法規不現實的情況下，由山西、陜西黃河河務局牽頭，積極開展山西、陜西兩省黃河河道立法研究工作，通過地方立法機構或水利部頒布出臺黃河北干流河道管理法規或規章，明晰山西、陜西黃河河務局與地方各級水行政主管部門之間的職能、職責，理順相互之間的關系，確立相關管理工作制度。通過規章制度的建立，使采砂管理各個環節的工作都有法可依、有章可循。

3.2 周密調研，科學規劃

河道采砂是一項技術性較強的工作，采砂規劃是河道采砂的基本遵循，是指導河道采砂管理工作的基礎支撐。積極促請上級機關編制黃河北干流河道采砂規劃，統一對河道采砂事項進行規定。在河道采砂規劃尚未批準實施前，與地方多溝通、多交流，聯合地方水行政部門編制好重點區域采砂應急實施方案。方案本著近期與長遠、有效補給與適度開采相結合的原則，統籌考慮采砂對河勢穩定、防洪安全、生態環境、所涉工程等多方面的影響，明確河道可采區、保留區、禁采區，合理規定禁采期，可采區分段和各段開采次序，可采段年度開采量，砂場設置和運砂線路布局、砂場砂料堆放位置等有關內容。并就可采區、保留區、禁采區等采砂內容做好廣泛宣傳，逐步規范北干流河道采砂行為。

3.3 加強執法隊伍建設，提高監管能力

黃河北干流河道采砂管理具有點多、線長、面廣的特點，管理和執法任務重、難度大，要高度重視采砂管理執法隊伍建設，從機構、人員、裝備、經費等多個方面加強、規范管理隊伍，提高管理能力。一是根據管理任務的需要，落實人員編制，形成足夠的執法力量。二是落實采砂管理專項經費，或出臺有關政策，將部分河道砂石資源費提取一部分比例補充采砂管理費不足的問題，以支撐管理工作需要。三是加強執法裝備建設，如配備必要的執法車輛、執法船舶、遠程監控設施等，用于日常巡查和打擊非法采砂。

3.4 加強對采砂活動的監督管理

監管體制不順是制約黃河北干流采砂管理不到位直接因素，積極促請上級加快建立健全該河段流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。當前，山西、陜西河務部門要主動工作，開闊思路，走創新管理的路子，通過加強與地方政府水行政、交通、國土等部門交流與溝通，進行協商，取得理解，達成共識，逐步建立起河道采砂聯合巡查工作制度、聯合執法制度、水事糾紛會商制度等一系列具體管理措施，多管齊下，逐步規范河道采砂行為，維持河道的良好秩序。

3.5 堅決打擊非法采砂活動

加強日常監督管理是確保河道采砂合法、有序進行的重要保證。要對采砂許可審批的各項內容的落實執行情況進行及時檢查復核，堅決制止糾正偏離行為，及時發現問題，及時處理。未經許可同意的采砂行為均為非法采砂活動，水政監察人員要按照《水法》、《河道管理條例》等規定，加大對非法采砂的打擊力度。一是采取經常性的打擊態勢，通過河道巡查，及時發現、及時打擊，把非法采砂活動消滅在萌芽狀態；二是采取專項打擊態勢，對突發性、大范圍非法采砂活動，通過上下聯動、左右聯合給予集中打擊。三是建立與地方政府有關部門協同聯動機制，聯合、全面打擊非法采砂產業鏈。四是要執法與法制宣傳并重，加強對沿黃廣大群眾的宣傳教育和疏導工作，使其認識非法違法違規采砂的危害性和嚴重性，形成支持采砂管理的良好局面。

4 結語

河道采砂管理是促進河道健康發展，支撐流域經濟社會發展的重要舉措。本文分析探究了黃河北干流河道采砂管理面臨的窘境，存在的根本問題，從完善法律法規、理順體制、編制規劃、建設執法隊伍等方面提出了對策和建議，逐步建立規范、有序健康的采砂管理秩序，為維持黃河河道健康生命和山西省、陜西省經濟社會可持續發展提供保障。

參考文獻

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