我國縣域級地區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化改革研究

摘 要 隨著我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展與深化，與之相配套的制度改革的成效逐步受到社會各界的普遍關(guān)注。社會保障制度作為保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度，其一體化的發(fā)展進(jìn)程在很大程度上影響著整個城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)。本研究通過調(diào)研荊門市掇刀區(qū)的城鄉(xiāng)社會保障一體化實施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)實施過程中存在的問題，進(jìn)而探究我國更多縣域級地區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)一體化 社會保障制度 問題 建議

Reform Research on China's County Level Urban

and Rural Areas Social Security Integration

——Based on Hubei Jingmen Duodao District research

LIAN Jiashu， WANG Pengxiang

（School of Politics and Administration， Wuhan University of Technology， Wuhan， Hubei 430063）

Abstract As China's urban and rural development and deepening， the reform with the support of the effectiveness gradually by the community's attention. Social security system as a safeguard people's lives， regulating social distribution of a basic system， and its integration in the development process greatly affects the entire urban-rural integration forward. This research through research area Jingmen Duodao integration of urban and rural social security status of implementation and found problems in the implementation process， and then explore more of our county-level integration of urban and rural social security development ideas.

Key words integration of urban and rural areas； social security system； problem； advice

1 問題的提出

社會保障是關(guān)乎民生事業(yè)和社會財富分配，關(guān)乎國家長治久安和國民終身福祉的國家基本制度安排。《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告》中再次強(qiáng)調(diào)：“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制。”①

受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國建立了城鄉(xiāng)有別的二元社會保障體系。這種城鄉(xiāng)有別的社會保障體系，不僅有違社會公平，制約著社會保障總體水平的提高，也直接導(dǎo)致了社會矛盾的加劇。目前，中國實際運(yùn)行的社會保障由養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險、最低生活保障等組成。從每個部分看，城鄉(xiāng)之間都存在著差異。因此，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，成為緩解其中矛盾的必然選擇。

對于構(gòu)建社會保障一體化，目前學(xué)界有較為廣泛的研究。從宏觀的角度來看，學(xué)者普遍認(rèn)為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度是長期發(fā)展目標(biāo)，需要統(tǒng)籌安排，從微觀的角度來看，關(guān)于如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化又可概括為以下三種形式。一是“漸進(jìn)式統(tǒng)一”式。②“漸進(jìn)式統(tǒng)一”的城鄉(xiāng)社會保障一體化模型（如圖1）通過這一過程形成階梯式推進(jìn)的狀態(tài)，逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距。

圖1 “漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模型

二是“二元變?nèi)S”式。其核心思想是按步驟逐漸從城鄉(xiāng)“二元”逐漸過渡到城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的“三維”。其中第一維度是建立覆蓋全國城鄉(xiāng)的法定的最低保障；第二維度是建立農(nóng)村社區(qū)性的基本保障；第三維度是建立以商業(yè)性和政策性保險為主的補(bǔ)充保障。③三是“有差別的統(tǒng)一”式。即城鄉(xiāng)社會保障制度一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一，以體現(xiàn)城鄉(xiāng)人口平等的國民待遇。④但這種“統(tǒng)一”是建立在承認(rèn)城鄉(xiāng)之間有一定差別的基礎(chǔ)上的，即基于不同人群的職業(yè)特點、收入水平、人群屬性，在制度形式、保障內(nèi)容、保障水平上體現(xiàn)出不同的保障策略。

為進(jìn)一步了解社會保障一體化的實施狀況，探究實施過程中存在的問題，尋求進(jìn)一步完善的途徑。本文對湖北省城鄉(xiāng)一體化試驗示范區(qū)荊門市掇刀區(qū)進(jìn)行了實地的調(diào)查。掇刀區(qū)成立于2001年3月，現(xiàn)有總?cè)丝?2.9萬，其中城市人口14.1萬人，農(nóng)村人口8.8萬人。

本次調(diào)查采取問卷調(diào)查為主、個案訪談為輔的形式。在所有調(diào)查的對象當(dāng)中男性119人，占43.3%；女性156人，占56.7%；戶口性質(zhì)上，農(nóng)業(yè)戶口225人，占81.5%，城市戶口51人，占18.5%。

2 調(diào)查的基本發(fā)現(xiàn)

2.1 社保險種

居民對于社會保險的了解程度作為衡量城鄉(xiāng)社會保障一體化程度的一項基礎(chǔ)指標(biāo)，對于判斷城鄉(xiāng)社會保障一體化的成效有一定的參考價值。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)掇刀區(qū)的居民對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險比較了解的分別占了36.2%、52、2%，而對失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、住房保險持“從沒聽說過”態(tài)度的比例竟分別高達(dá)65.9%、61.6%、72.8%、74.6%。具體如表1所示。

表1 居民了解以下險種的比例統(tǒng)計表（%）

這表明，與居民切身利益相關(guān)性較大的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險能夠更多的得到居民關(guān)注，然而與居民切身利益相關(guān)性相對較小失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、住房保險卻很少得到關(guān)注。這一現(xiàn)象的存在也反映了居民主動了解關(guān)乎自身切身利益的社會保障的意識并不高的現(xiàn)實問題。地區(qū)政府的宣傳力度及渠道有待加強(qiáng)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，失業(yè)、工傷、生育、住房等這些保險要深深地植入人們的觀念中，使人們懂得利用這些工具維護(hù)自己的利益，這樣人們的生活水平才能真正隨著社會的發(fā)展得到提升。

2.2 信息渠道

對于社會保障政策的宣傳是推動其得以落實的重要途徑，在上文的分析中也發(fā)現(xiàn)，宣傳力度的不足成為阻礙居民更好了解相關(guān)社會保障的一大因素。而實際中不同渠道對社會保障的宣傳所發(fā)揮的作用也是不同，這也在一定程度上影響了社會保障一體化政策推行。研究中發(fā)現(xiàn)通過政府社保機(jī)構(gòu)宣傳得知相關(guān)信息的居民占總調(diào)查人數(shù)的68.1%；通過電視報刊等大眾傳媒以及家人、同事、工友介紹渠道得知的比例分別為31.9%、30.8%；而通過就職單位講解從而了解社會保障的信息的比例僅12.3%具體如表2所示。

表2 城鄉(xiāng)居民了解社會保障的主要渠道分布表（%）

以上數(shù)據(jù)表明居民對政府比較信任，政府的宣傳工作（至少在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險方面）做得比較到位；在信息化時代的今天，廣播電視等新聞媒體也日益成為重要的宣傳手段；同時也表明，居民口口相傳也是政府相關(guān)政策宣傳不可或缺的途徑。從另一個角度來看，企業(yè)在職工社會保障方面的宣傳存在欠缺，因此企業(yè)有關(guān)部門要切實保障員工的知情權(quán)，擴(kuò)大社保的宣傳途徑，讓員工知道自己在就職單位擁有一定的福利待遇，從而提高他們工作的積極性。

2.3 參與意愿

社會保障作為一種雙向選擇的制度，政府的支持是一方面，而居民的參與意愿在很大程度上也決定了社會保障制度推行的力度及成效。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有76.1%的居民愿意參加社會養(yǎng)老保險，但普遍反映收費(fèi)偏高，特別是對于農(nóng)村居民來說負(fù)擔(dān)不起，另外不到25%的居民不愿意或者沒考慮過。訪談中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)兒防老的觀念還是比較強(qiáng)的，這部分居民都認(rèn)為兒子將來可以養(yǎng)活自己或者自己定期存錢養(yǎng)老。只有29.3%的居民表示愿意參加失業(yè)保險，而接近70%的居民沒考慮過或不愿意參加失業(yè)保險。具體見表3。

表3 居民參加養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的意愿分布表（%）

因為絕大多數(shù)居民對失業(yè)保險不太了解，況且農(nóng)村目前基本上靠地吃飯，不存在失業(yè)問題。只有少部分失地農(nóng)民愿意參加失地保險。當(dāng)訪談中詢問到如果失業(yè)靠什么維持生活時，分別有42%和48.9%的居民選擇“以前攢了一些錢，可以維持一段時間”，“其他（靠自己）”，這也間接說明中國民眾“一切靠自己”的觀念比較強(qiáng)，靠政府救濟(jì)、親朋好友幫助的比較少，也反映了我國的社會保障制度還不是很完善。

2.4 退保原因

在社會保險的實施過程中會有一些居民退保的現(xiàn)象發(fā)生，在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，很多居民選擇了“收入不能夠持續(xù)交保險金”、“擔(dān)心交了，以后收不回來”以及“其他”，這幾者的比例分別為22.1%、35.5%和30.4%。具體見表4。

表4 居民退保的可能原因分布表（%）

這一現(xiàn)象說明，居民的收入水平不高，特別是農(nóng)村居民的收入不穩(wěn)定（調(diào)查樣本中農(nóng)業(yè)戶口的占多數(shù)），隨時可能因為其他因素的影響而導(dǎo)致收入不能夠持續(xù)交保險金。居民對社會保險將來的收入預(yù)期不放心，擔(dān)心將來政策一旦變動，自己的投入都得不到回報，但這種狀況發(fā)生的可能性極小，政府要在這方面解釋到位，讓居民放心。其中有少部分人覺得社會保險不起什么作用，他們目前沒有通過社會保險享受到什么實惠，主觀上認(rèn)為社保的作用不大，這不僅是片面的看法，而且缺乏長遠(yuǎn)觀念。

2.5 戶籍影響

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)78.7%的居民認(rèn)為目前戶口對其享受社會保障沒有影響或影響不大。具體如表5所示。

表5 戶口對社保有無影響（%）

由此可見，目前掇刀實行一元戶籍制度改革使居民受到了實惠，大部分居民覺得只要在享受社會保障上均衡，不論“農(nóng)業(yè)戶口”還是“非農(nóng)業(yè)戶口”都沒有關(guān)系。所以目前還繼續(xù)存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，只是限制居民享受平等的社會保障的一道枷鎖，只要政府切實采取措施在操作實施上以及內(nèi)容上使居民感到實惠，二元戶籍制度就不再是阻礙，城鄉(xiāng)一體化也必能早日實現(xiàn)。

2.6 政府工作評價

表6 居民對政府做好社保工作的滿意度（%）

如表6所示，對于近年來政府在社會保障方面的工作評價，多于77.9%的受調(diào)查者表示基本滿意或者比較滿意，其中也不缺乏特別滿意的。說明近年來政府社會保障工作做得還是比較到位，大多數(shù)居民對政府比較信任。另外22.1%的居民對政府有些或多或少的怨言，認(rèn)為政府沒有照顧到自己，這是不可避免的。因為任何一項政策的出臺和實施，總有利益既得者和利益受損者，況且居民的認(rèn)知和政府的認(rèn)知在很大程度上也會存在差異。

3 總結(jié)與討論

3.1 掇刀區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化的問題與對策分析

根據(jù)調(diào)查及上述分析我們研究的城鄉(xiāng)居民對社會保障政策的認(rèn)知及了解情況、在參與養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等險種上的意愿、戶籍對社會保障的影響以及居民比較擔(dān)心的問題。發(fā)現(xiàn)了掇刀區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障中主要存在著居民對于失業(yè)、工傷、生育、住房等保險的了解程度較低和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平的差異致使農(nóng)民群體與城市居民相比顯現(xiàn)出“參保意愿低、退保動機(jī)強(qiáng)”兩個問題。究其原因而言，前者主要是由于宣傳力度不足導(dǎo)致的，后者則是城鄉(xiāng)固有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡造成的。下面針對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，針對上述問題提出以下兩方面的建議。

（1）要加大政策宣傳力度，尤其要加強(qiáng)用工單位對于員工的宣傳力度。在方式上結(jié)合本單位的實際和特色，采取網(wǎng)頁、電視、報紙、廣播、公告欄等多種渠道進(jìn)行宣傳，甚至可采取走訪式宣傳。亦可創(chuàng)新宣傳方式，發(fā)揮微博、人人、MSN等新媒體及時靈活的宣傳方式的作用，為社會保障政策宣傳增添新鮮的活力；在內(nèi)容上尤其要針對居民目前還知之甚少的失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、住房保險。此外要切實采取措施解決失地農(nóng)民的社會保障問題，為維護(hù)社會穩(wěn)定打下基礎(chǔ)。

（2）針對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平的差異而導(dǎo)致農(nóng)民群體“參保意愿低、退保動機(jī)強(qiáng)”的問題應(yīng)該從三個方面著手進(jìn)行解決。首先，要增強(qiáng)區(qū)政府的經(jīng)濟(jì)實力，提高居民的收入水平，為城鄉(xiāng)社保一體化的實現(xiàn)提供堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；其次，要更加均衡城鄉(xiāng)的資金投入比例，尤其要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的資金幫扶力度，尤其要加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施等公共服務(wù)的投資與建設(shè)，亦可引進(jìn)社會資金，在緩解政府財政壓力的同時能夠更好的加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展；最后，農(nóng)民工群體由于知識水平、維權(quán)意識等方面與城鎮(zhèn)職工相比均有較大的差距，因此政府和用工單位應(yīng)適當(dāng)?shù)脑谫Y金支持和精神幫扶上向農(nóng)民工群體傾斜，以更有成效的均衡城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展，實現(xiàn)一體化的目標(biāo)。

3.2 我國縣域級地區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化對策的進(jìn)一步討論

結(jié)合研究中發(fā)現(xiàn)的問題從以下幾方面為全國更多縣域級地區(qū)推行城鄉(xiāng)社會保障一體化提出相關(guān)的建議。

（1）繼續(xù)深化養(yǎng)老保險制度改革。要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)，逐步將破產(chǎn)、改制集體企業(yè)職工、失業(yè)人員、無就業(yè)能力的城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)民變市民人群納入基本養(yǎng)老保險。重點探索農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，將進(jìn)城農(nóng)民工納入基本養(yǎng)老保險體系中，并積極探索農(nóng)村災(zāi)民變市民、農(nóng)村五保戶變市民、農(nóng)村退役士兵變市民機(jī)制。要切實做好被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員和城鎮(zhèn)用人單位未參保超齡人員的基本養(yǎng)老保險工作。探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，通過發(fā)揮農(nóng)保養(yǎng)老的作用，最終減少農(nóng)村低保人數(shù)。

（2）加快完善醫(yī)療保險制度。進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，醫(yī)療保險擴(kuò)面以新建單位和靈活就業(yè)人員為重點，適時將農(nóng)民工大病醫(yī)療保險納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險范圍。加強(qiáng)醫(yī)療保險管理服務(wù)，完善醫(yī)療保險用藥管理和診療項目管理辦法。深化城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險制度，爭取把目前城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度都沒有覆蓋的城關(guān)居民納入醫(yī)保體制。積極完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，按照“大病統(tǒng)籌，兼顧門診”的原則，逐步擴(kuò)大慢性病補(bǔ)償種類，提高慢性病門診治療報銷標(biāo)準(zhǔn)；適當(dāng)提高計劃生育家庭獎勵扶助對象、農(nóng)村獨(dú)生子女死亡、殘疾家庭成員住院費(fèi)報銷比例；取消特殊群體（五保戶、特困戶、優(yōu)撫對象）在各類定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的住院門檻費(fèi)。

（3）加強(qiáng)失業(yè)、工傷、生育保險制度建設(shè)。規(guī)范工傷醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定工作，積極推行工傷醫(yī)療協(xié)議管理，進(jìn)一步加大建筑、化工、危險品等高危行業(yè)工傷保險強(qiáng)制執(zhí)行力度。加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位生育保險制度建設(shè)，使女職工生育權(quán)利得到保障。

（4）針對社保體系中資金的難點問題進(jìn)一步提出以下兩點思考。一是逐步做實個人賬戶。針對個人賬戶空帳運(yùn)行和個人賬戶透支問題，深入研究養(yǎng)老金隱形債務(wù)分類償還問題，積極探索基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法及相關(guān)配套政策，并對個人賬戶的管理和運(yùn)作實行全面和全過程的外部監(jiān)管。二是統(tǒng)一同類企事業(yè)單位社保繳費(fèi)基數(shù)和比例。實行同類企業(yè)按照統(tǒng)一的繳費(fèi)工資基數(shù)和規(guī)定的費(fèi)率繳納各項社會保險費(fèi)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平科學(xué)核定遞增的繳費(fèi)工資基數(shù)。

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項資金資助（項目編號：2013-IB-061）

注釋

① 中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告.

② 陳天祥，饒先艷.“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式——以東莞市為例[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010.1.

③ 李炯.城鄉(xiāng)居民社會保障制度模式研究綜述[J].當(dāng)代社科視野，2010.5.

④ 楊惠芳.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的實踐與探索——以浙江省嘉興市為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題（月刊），2008.5.