從制度倫理看養老并軌難在哪里

近段時期以來，機關事業單位人員與企業職工養老金“雙軌制”一直是社會各界關注的焦點。所謂“雙軌制”是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度，特指企業和機關事業單位采取的不同的養老制度。據了解，企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由財政統一籌資。支付的渠道也不盡相同：企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由財政統一支付；另外，享受的標準不一樣，機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員。隨著公眾對養老金問題的關注度越來越高，“雙軌制”的弊端也逐步凸顯出來。人社部官員已明確表示并軌是方向。既然方向已定、目標明確，那么，當下就該下真功夫、出實招，從制度層面走向并軌。

并軌難在哪里

第一，并軌的最大難點在于群體間的利益協調。并軌就是要改革社會養老保險制度的“碎片化”，建立一體化的社會養老保險制度。改革就會觸及眾多事業單位人員的利益，要讓這些人像企業員工那樣在職時掏腰包，退休時少拿養老金，自然會引發不滿，產生抵觸情緒。為什么前幾年試點省份大都持觀望態度而逡巡不前？從改革方案的難產即可窺見一斑。

第二，并軌的最大瓶頸是事業單位人員擔心待遇會降低。“雙軌制”形成后，事業單位人員退休后按退休前工資的一定比例發放，并與在崗者工資增長掛鉤。多數退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的 70%，具有高級專業技術職稱者大多在80%以上。并軌后，很多人預期的養老金將會出現三六九等，養老待遇降低。

第三，并軌的新舊制度銜接較難。這種由權力設計出來的養老金“雙軌制”，保護了權力設計者自身的利益。況且，改革后，特別是事業單位人員將與企業職工一樣繳納養老保險費，統賬結合，部分積累。那么改革前所欠的那部分養老金如何解決？并軌后又面臨多大的資金壓力？

第四，并軌的體制性障礙，難以一碗水端平。從前幾年試點省份的改革看，公務員養老體制不并軌，事業單位并軌；大部分省市不并軌，幾個省市并軌，使得試點改革不僅面臨著利益壁壘，也面臨著公正性的質疑。從單位性質上看，許多事業單位直接承擔著國家授予或委托的公共職能，有的還直接承擔社會管理職能、社會服務職能，還有的承擔文化傳承與創新職能，性質上、職能上與許多國家機關及其工作人員并無二致。如果真要改革，只將事業單位養老保險向企業去靠攏，而不同步改革政府機關及公務員，難以做到公平公正。

并軌如何突破

第一，并軌首先要破除“權力自肥”機制。目前，中央正在積極推進政府職能改革，限制政府權力，這為養老制度改革創造了有利氛圍。改革的著力點就在于打破這種固化利益群體的限制，而其中的關鍵之處就在于政府需要有“壯士斷腕”的勇氣，要舍得犧牲自我利益。

第二，機關事業單位和企業職工養老金一并并軌。人社部官員曾表示，所謂“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休制度“并入”企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”。既然目標明確，那么，機關事業單位養老保險制度與城鎮職工養老保險制度的改革必須一起進行，實現繳費義務平等、制度結構相同、待遇計發辦法一致，單獨進行改革是行不通的。首先將制度并軌，在統一制度的規范下實現養老保險的起點、過程實現公平；其次是縮小差距，縮差應該是采取漸進、穩妥改革和增量改革的方式，機關事業單位的現有養老金水平不降，但其增速將會控制，同時把企業養老金逐步合理地調上去，逐漸縮小兩方面不合理的差距。

第三，加強頂層設計。頂層設計的關鍵性任務就是確立新理念、排除體制性障礙、優化制度安排。進一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護法定養老保險制度的統一性，提升制度的公平性與互濟性，真正形成養老保險多層次化，保障這一制度的可持續性。在制度優化中，關鍵是要合理確定法定養老保險制度的統籌層次與均衡責任負擔，同時理順與之相關的管理體制、財政體制。必須明確的問題是頂層設計到底由誰來操作，有無具體的時間表和路線圖？

改革既需要頂層設計，亦需腳踏實地，打破一方得益、一方受損的慣性思維，找尋各方都能接受的最大公約數，真正朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消“雙軌制”，走向并軌。

關于養老金制度的改革，世界上很多國家都處在探索之中，一些發達國家如美國已取得了一定的成效，可作以參考和借鑒。