統籌城鄉發展背景的新型農村社區建設

長期以來，三農問題一直是決定我國全面建設小康社會進程和現代化進程的關鍵性問題，也是關系到黨和國家工作全局的根本性問題。黨的十七大從戰略和全局出發，做出了統籌城鄉發展、加快推進社會主義新農村建設的總體部署。之后，在十七大精神的指導下，全國部分省市陸續把建設新型農村社區當作統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要戰略加以推進。黨的十八大又進一步提出要加大城鄉統籌發展力度，深入推進新型農村建設，加快完善城鄉一體化發展體制和機制。因此，在統籌城鄉發展，加快新農村建設的進程中，我們要高起點研究新型農村社區發展問題，同時，通過深入了解新型農村社區建設的推進情況和運作模式，及時總結新型農村社區建設中好的做法和經驗，準確把握農村社區推進過程中出現的問題和困難，有針對性地提出對策和建議，以更好地加強對新型農村社區建設工作的指導，促進新型農村社區建設健康運行，從而實現農村地區的持續穩定發展。

一、當前建設新型農村社區的意義

（一）新型農村社區是統籌城鄉發展、構筑一體化格局的必然方向

隨著經濟體制改革的深入，社會轉型的加速推進，我國的城鄉二元體制不僅成為制約農村發展的結構性瓶頸問題，而且也成為城市發展的障礙。因此，消除當前的體制弊端、構筑一體化格局，是經濟社會發展到新的歷史階段的必然要求。黨的十八大報告強調：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決三農問題的根本途徑。”而要實現從城鄉非均衡發展向城鄉一體化共同發展的歷史跨越，必須首先從加強農村基礎設施建設，改善農村環境，增加農民收入，提高農民生活質量等重大的民生問題抓起；要落實中央提出的破解城鄉二元結構、加快形成城鄉一體化新格局的要求，徹底解決目前農村發展的瓶頸問題，建設科學、規范的新型農村社區無疑是最佳選擇、最優平臺。因此，建設新型農村社區是統籌城鄉發展、構筑一體化格局的必然方向。

（二）新型農村社區建設是促進城鄉基本公共服務均等化的重要依托

由于改革的非均衡推進，一段時間以來，全國的農村基礎設施和公共服務供給不足，且落后于城市是一個不爭的事實。農村的基本公共服務之所以缺乏，主要原因有以下三個方面：一是長期以來農村的基礎設施建設投入不足；二是涉農資金缺乏統一的投放平臺，支農資金難以形成合力。當前，國家對新農村建設是重視的，每年都投入了大量資金對農村道路、供電、供水、通信、垃圾污水處理、危房改造、學校建設、文化廣場等基礎設施進行完善，但由于村莊小而分散，現有的資金只好“撒胡椒面”，難以形成合力；三是農民的分散居住方式增加了基礎設施建設成本和施工難度。這與當前“三化”協調可持續發展的要求不相適應。而新型農村社區建設就是解決上述問題的最好選擇。實際上，新型農村社區通過地域上的集中建設，能夠實現農村基礎設施資源共建共享的要求，能夠解決各行政村、自然村無力建設或重復建設問題，減少公共支出，有效壓縮建設成本。同時，布局合理、功能齊全的新型農村社區有利于改善農民的居住環境和居住條件。農民集中居住，政府可以由此集中提供水、電、氣、暖、道路、通信方面的基本服務，能夠優化教育、醫療等方面的資源配置。新型農村社區還有利于促進農民生活方式、生產方式的轉變。因此，新型農村社區建設是實現城鄉公共服務均等化的重要依托。

（三）新型農村社區建設是保護耕地、實現農業集約發展的客觀需要

我國人多地少，土地供需矛盾突出。為保護好耕地和保障糧食安全，必須節約用地，提高土地集約利用率。當前，我國經濟社會發展中的實際情況是：一方面，我國的耕地保護形勢嚴峻。另一方面，村居民點集約利用程度低。在這種狀況下，利用好農村存量建設用地，是破解土地供需矛盾、解決長遠發展用地需求的必然選擇。而新型農村社區建設就是解決上述問題的最好選擇。實際上，新型農村社區通過地域上的集中建設，通過拆舊建新，科學規劃，能夠實現農村基礎設施資源共建共享的要求，能夠有效節約土地，提高農村土地資源的利用效率。因此，新型農村社區建設是保護耕地、實現農業集約發展的客觀需要。

（四）新型農村社區是改善居民居住條件、提高生活質量的重要載體

當前，農村環境“臟、亂、差”一直是基層政府最頭疼的治理問題之一。“城市像歐洲，農村像非洲” 的差距刺痛著管理者的神經，由于長期缺少規劃和治理，農戶任意選址蓋房，造成有新房沒新村，村內建筑參差不齊，尤其是曲折不暢的村路，坑洼不平，泥水遍地，嚴重影響了農民群眾身心健康和生活質量。新型農村社區建設通過合村并點，組建成規劃科學、布局合理、功能齊全、環境優美、管理完善的新型社區，使農民享受到和城市居民相同的居住環境和公共服務，提高農民的生活質量和幸福指數。社區建成以后，原來分散在各村的一些文化娛樂設施都集中整合在社區，而且各個社區可以根據實際，配備、完善一些新的設施，極大地豐富社區群眾的文化生活。因此，當前建設新型農村社區正逢其時，是農村改革發展的必然。新型農村社區的建立，不僅可以迅速改變農民的居住條件，而且必然促使農村基層組織建設、土地制度、財政金融政策等方面的創新，能夠推動農村二、三產業的發展，有利于實現農業增效、農民增收，城鄉一體化發展。

二、當前新型農村社區建設中存在的問題及原因分析

當前，地方各級人民政府紛紛出臺關于加快農村社區建設實施意見，并作了全面部署，充分表明了新型農村社區建設是當前各級黨委、政府的重點工作內容。但由于目前新型農村社區建設尚處于一個探索、實踐的階段，并且我國市場經濟體制不完善，城鄉統籌建設經驗不足，農村生產力水平仍處于較低層次，城鄉二元結構的存在等，使我們在大力推進城鄉一體化的進程中出現了不少問題，對黨在農村的領導和社會主義新農村建設提出了挑戰，直接影響到農村社區的建設和發展。

（一）缺乏理論指導，社會各界對新型農村社區建設認識模糊

新型農村社區建設作為新生事物，國家尚未制定明確的建設標準和規范程序，對新型農村社區的定位，沒有一個統一的概念，對到底什么是規范的農村社區，農村社區建設要達到什么樣的目標，農村社區建設的具體內容包括哪些方面，如何推進農村社區建設等問題，都還沒有系統的論述，使基層在推進新型農村社區建設時缺乏理論指導，主要表現是：一是基層政府對新型農村社區的工作職責認識不清。二是社會力量參建意識淡薄；三是部分居民對新型農村社區概念的認識模糊，對社區沒有形成認同感和歸屬感。作為社區建設主體的農民共同參與支持社區建設的熱情不高，相當一部分農民對新型農村新社區建設了解不多、認識不足，缺乏自力更生的主體意識，對社區各種資源整合利用還缺少有效的辦法。一些居民只要求社區為其提供各種服務，而不愿承擔新型農村社區建設的責任和應盡的義務，如社區物業費的繳納，對公用地的侵占，生活陋習的隨意性，紅白事辦理的封建習俗與社區文明建設的沖突等等，這些因素大大增加了新型農村社區建設與管理的難度。

（二）新型農村社區建設資金不足，社會參與機制不健全

新型農村社區建設，投入是保障。當前我國新型農村社區建設的一個普遍問題是社會參與機制不健全，新型農村社區建設資金不足：一是基礎和公共服務設施建設資金不足；二是舊宅拆除和土地復耕資金不足；三是農民在新型農村社區內建房（或購房）資金不足。大多數新型農村社區建設的模式是：政府投資建設基礎設施和公共服務設施，農民自己掏錢到社區建（購）房入住。根據調研情況來看，農村普遍存在的經濟條件布局為1/3農戶有能力在新型社區中建（購）房，1/3農戶通過借、貸款能在新型社區中建（購）房，1/3農戶沒有能力在新型社區中建（購）房。由于現階段農村金融市場欠缺，農民貸款手續繁雜、門檻高，這在很大程度上阻礙了農民到新型社區建（購）房。

（三）新型農村社區建設中形式主義問題突出，分類指導不到位

我國農村各地自然條件和經濟社會發展水平千差萬別，很難用一個模式來推動新型農村社區建設。目前，我國農村現階段有條件進行大規模拆村并居的地方畢竟還是少數，要在全國同一時間全部實行拆村并居的辦法讓農民入住新社區，至少在相當長時期內并不現實。新型農村社區建設要因地制宜，宜拆則拆、宜改則改、宜遷則遷，要盡量依托原址進行改建。因此，從長遠發展來看，在積極推進新型農村社區拆村并居的同時，應當認真總結各地通過舊村改造改善農民居住和生產條件的經驗，切忌“一刀切”，逼農民上樓。但在具體實踐中，新型農村社區建設中分類指導不到位，一些基層干部不顧當地實際，把示范社區建設簡單地理解為拆舊建新，忽視了農民主體，忽視了群眾意愿，搞不切實際的“強迫命令”和“一刀切”。

（四）新型農村社區管理模式不清，管理體制不健全

當前，新型農村社區管理模式不清，主要表現在：其一，社區管理機制不健全。并村進社區后，原有的村級組織被打破，新成立的社區居委會、黨總支職權不清，政府部門職能工作進入社區難以形成協調統一的規劃建設機制，“拼湊式”的管理層難以滿足新型農村社區的功能發揮。其二，社區內條塊分離，職責不清。隨著社區的發展，政府職能部門的延伸機構不斷進駐社區，但缺乏一個權威性的社區事務管理機構對社區事務實施全面監督、指導。其三，社區建設的配套法律法規、制度不完善。由于我國社區建設的時間不長，與社區建設相配套的許多法律法規還不夠完善，社區建設的運行缺乏良好有序的制度環境。

三、建設新型農村社區的思路和對策

當前要統籌城鄉發展，進一步推進新型城鎮化，加快新型農村社區建設，各級政府應及時采取措施，糾正當前新型農村社區建設中存在的問題，引導新型農村社區建設合理、健康發展，使農民群眾切實享受到社會主義新農村建設的成果。筆者根據當前推進新型農村社區建設的實踐、調查和分析，提出以下加快新型農村社區建設的幾點建議。

（一）建立多元社會參與機制，拓寬融資渠道

建設新型農村社區，需要調動農民和社會各界的積極性，共創多元參與的新型農村社區建設機制。一要設計合理的風險分擔機制和定價機制，兼顧投資方利益和農民承受力。二要搶抓國家對農村建設投入增加的政策機遇，對涉農項目資金實行整合、捆綁使用。三要構建統一、銜接、協調、互補的涉農政策資金項目平臺，發改委、財政等部門按照新型農村社區建設的具體規劃出臺新型農村社區建設資金項目整合辦法，按照渠道不亂、用途不變，各司其職、各負其責、各記其功的要求，將惠農政策、涉農資金、支農項目向新型農村社區傾斜整合。金融機構應降低門檻，簡化手續，提高效率，加快各種貨款步伐。

（二）創新社會管理，加快新型農村社區管理體制建設

隨著新型城鎮化不斷推進，大批新型農村社區應運而生，從散居農民到規范化新型社區居民，無論從生產方式或生活方式都發生了根本性轉變，對居民的綜合素質提出了新的要求。如何在新型城鎮化的過程中，充分發揮社區管理作用，創新社區管理模式，完善社區服務功能，是當前影響基層和諧穩定的最集中、最突出的問題，也是從中央到地方各級政府和理論界密切關注且全方位多角度投入，試圖探索解決的問題。當前創新社會管理，應重視革除目前社區管理體制機制中存在的弊端，對現有管理體制機制進行改革，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制機制。一是加強社區居民自治組織建設，努力形成責權明確、相互促進、相互制約的新型社區管理模式。二是正確處理好政府與社區自治組織之間的關系。這就要求政府必須轉變職能，結合機構改革，將適應由社區承擔的公益型、社會性、群眾性的職能下放到社區，遵循“權隨責轉、人隨事走、費隨事撥”的原則。三是建立健全相關法律法規和制度。國家立法機關應根據社區建設發展的需要，盡快制定或修訂相關的法律法規，并增強其可操作性。同時，注重社區的制度化建設，使社區建設的社會規范系統化、條理化和正規化，增加社區成員的認同感、積極性和依賴性，達到居民思想和社區發展目標的有效整合，促進社區體制改革向縱深發展。

（三）完善相關政策，保障新型農村社區建設健康運行

要充分利用國家給予的政策機遇，在國家有關法律法規政策框架內，圍繞破解新型農村社區建設的土地、資金等制約瓶頸，積極研究制定和完善政策，有效解決新型農村社區建設的制約因素。首先，要探索完善新型農村社區建設土地政策。在國家政策允許的范圍內，健全土地調整置換及金融互助等方面的各項配套政策，用足、用活城鄉建設用地增減掛鉤政策；積極研究農村土地、房屋實現自由流轉的政策，明確房屋產權；項目管理部門在立項和審批時，優先安排新型農村社區建設以及相關的配套就業和創業項目。其次，要進行戶籍管理制度改革以及與之配套的社會保障、醫療、教育、公共服務等，在進行新型農村社區建設的同時，著力改善民生，提高人民的生活水平和生活質量。

（四）堅持規劃先行，確保新型農村社區建設任務科學實施

村莊規劃是新農村社區建設的前提和依據，只有堅持規劃先行，才能確保各項建設任務科學實施、有序推進。編制規劃時要注重科學性和可行性，有的放矢地推動示范村建設，避免重蹈“整治—亂建—再整治—再亂建”的惡性循環。在制定規劃過程中，必須把握三個原則：一是立足實際。要求各地依據當地經濟、社會和人口發展水平，根據村莊自然地理與資源環境條件，因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不強求一致，不搞不切實際的政績工程。二是突出特色。立足人與自然和諧，堅持傳統與現代理念相結合、外觀與環境相協調，突出鄉村特色、地域特色、民族特色，做到形式多樣、格調新穎。三是形成體系。規劃內容上堅持居民住宅、基礎設施、產業發展、社會事業規劃同步安排、同步推進，形成完整的示范村規劃體系。

（五）建立責任制和考評機制，確保新型農村社區建設取得實效

新型農村社區建設最終能否落到實處，關鍵在于是否有一個科學的考評機制，是否有一套健全的責任體系。要把新型農村社區建設作為一項重要內容納入領導班子和領導干部考評的范圍，通過科學、有效的考評、引導，各級領導班子和領導干部要重視新型農村社區建設：一要建立新型農村社區建設和住房建設責任制，根據年度農村社區建設的目標任務，對工作進行細化分解并建立責任制。二要建立新型農村社區建設的綜合考評機制，制定科學的考核指標體系，完善評估推進機制，引導各級領導干部重視新型農村社區建設，確保新型農村社區建設取得實效。

（作者單位：中共河南省委黨校）