新型城鎮化可借鑒韓國政策性金融經驗

我國推動新型城鎮化，讓廣大農民平等地參與現代化進程、分享現代化的成果，需要強大的資金支持。從國際經驗來看，金融業尤其是政策性金融機構在這方面大有可為。韓國土地和相關資源比中國更緊張，但是在1960～1985年間快速完成城鎮化，其相對完備的政策性金融體系功不可沒。

韓國政策性金融機構起到引領作用

在快速城鎮化發展伊始，韓國政府就十分重視政策性金融機構的組建，分步成立5家政策性金融機構，包括產業銀行、企業銀行、農協銀行、水協銀行和進出口銀行。它們在韓國快速城鎮化期間起了重要的作用，具體而言具有以下特點。

首先，政策性金融定位清晰。在推進城鎮化期間，韓國政策性金融機構的主要業務活動，均圍繞其產業政策。同時，各大政策性金融機構分工明確。起到核心作用的是產業銀行，它的任務是支持石化重工業和出口導向產業的發展。中小企業銀行主要扶持韓國中小企業發展，專門為占韓國企業總數95%的中小企業提供中長期信用和信用擔保服務。農協銀行主要協助農協，為農協基層組織的創辦給予免稅、低息貸款的優惠政策，同時也為農村的道路、水利、信息化建設提供資金支持。

其次，金融服務種類多樣。在基礎設施建設方面，有專門的項目分析、評估和融資業務。在中小企業信貸方面，針對有發展潛力的中小企業，既有直接投資的方式，也有專門投資基金的方式。在企業的收購兼并方面，除了在最有利的條件下發行和收購企業債券，還協助企業進行戰略性重組，提供咨詢等服務。同時，依靠農協銀行的生產指導、運銷、結算、保險等業務，降低了信貸風險。韓國政府還將審查農村的基礎設施、教育、文化等投入的任務，委托給農協銀行。

再次，相關法律體系完備，且監管有力。韓國的政策性金融機構，都是依據最高立法機構通過、專門立法設立的法人機構，具有明確的法律地位，與政府機構、一般商業金融機構區別開來。例如，產業銀行依據《韓國產業銀行法》成立，該法規定了《韓國銀行法》不適用產業銀行，明確規定了適用產業銀行的法律文件是《韓國產業銀行法》。同時，韓國對政策性銀行實施多方位的嚴密監管。國會通過立法界定政策性金融的職能和性質。金融監管委員會根據與商業銀行相同的監管指標，對政策性金融進行健全性監管。財政經濟部決定政策性金融業務的方向和信貸規模、融資規模，以及審批預決算、評價業績。審計監察委員會則負責檢查經營管理的規范性，配合檢察院懲處金融犯罪。

我國金融業大有可為

借鑒韓國政策性金融的做法，我國可從以下方面改進政策性金融機構。

第一，鞏固、增強政策性金融機構的地位。政策性金融在韓國銀行體系中具有很重要的地位。相比之下，中國的政策性銀行資產占GDP的比重，不到韓國的一半。政府應出臺相應政策措施，促進國家開發銀行、中國農業發展銀行等政策性金融機構，及時滿足城鎮化中基礎設施建設、中小企業發展等的資金需求。同時，組建新型政策性金融機構，也應提上日程。目前對我國來講，建立類似韓國農協銀行的“農民所有，農民管理，農民受益”、基本已經商業化的政策性金融機構尚不現實。而韓國中小企業銀行值得我們學習，其在韓國中小企業貸款市場中占有最大的份額，具有強勁的實力。

第二，找準切入點，提供更多元化、更高質量的金融服務。我國應引導商業性金融業把資金投到與城鎮化緊密相關的基礎設施建設和內需行業。學習韓國城市化先集聚后分散的經驗，對資源優勢和區位優勢明顯且發展前景廣闊的城鎮和農村給予更多的支持。具體而言，一方面，著力支持優勢企業做大做強，支持優勢工業園區和重點城鎮的發展；另一方面，加強與證券、保險、投資基金等行業之間的合作，為滿足城鎮化帶來的更全面的金融需求做好準備。

第三，拓寬政策性金融籌資渠道，優化負債結構。學習韓國中小企業銀行、農協銀行等政策性金融機構向職工、農民等外部人籌資的方式，開發郵政儲蓄存款、基金融資等渠道。城鎮化過程中，有相當數目的資金會流向投資回收期長、低收益、低資信的高風險項目。這需要我國政策性金融機構開發建立對這些項目的信貸風險分析系統，同時加強機構內部監管，從而避免政策性金融機構資產負債關系失衡、淪為“無償撥付”的第二財政。

第四，制訂政策性金融法規，加強監管。目前在我國政策性金融業中，隨意變更政策性銀行經營活動的事情時有發生，政策性銀行自身“尋租”的異化行為也不少。這與我國至今仍缺少一般性的政策性銀行法規密不可分。因此，應盡快出臺針對監管政策性銀行的相關法規。監管方面，韓國對政策性銀行的多角度、全方位監管行之有效。我國也應成立政策性金融的監管機構，將政策性金融機構的政策性金融業務和商業化業務分開核算。

（作者單位：中央財經大學國際經濟與貿易學院）