地方債恐超20萬億債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟須“把脈”

地方政府性債務(wù)持續(xù)膨脹引發(fā)各界擔(dān)憂，而意在“把脈”債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地方政府信用評(píng)級(jí)已箭在弦上。9月16日，中國(guó)社科院金融研究所與中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司正式簽署中國(guó)地方政府評(píng)級(jí)合作框架協(xié)議，并發(fā)布地方政府主體評(píng)級(jí)方法和模型。

“未來，地方政府一定要自主發(fā)債，發(fā)債就需要評(píng)級(jí)，而評(píng)級(jí)就需要第三方機(jī)構(gòu)。”業(yè)內(nèi)人士稱，探索建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，完善地方政府債務(wù)管理體系，并通過科學(xué)的評(píng)級(jí)模型來判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既有必要也非常緊迫。

現(xiàn)實(shí)

大量隱性債務(wù)帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患

我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模究竟有多大？這個(gè)問題很難準(zhǔn)確回答。

由于受到《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的制約，目前我國(guó)地方政府尚不允許直接在資本市場(chǎng)融資。因此，在由財(cái)政部代發(fā)地方政府債券規(guī)模很小的情況下，我國(guó)地方政府的主要融資模式是通過政府成立的各種融資平臺(tái)向金融部門借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)債或項(xiàng)目債。而這些地方政府負(fù)有償還或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，被統(tǒng)稱為政府性債務(wù)。

值得注意的是，融資平臺(tái)類債務(wù)往往隱性且潛藏風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)人民銀行專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，截至2009年年末，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債總額約為9.76萬億元。中債資信指出，盡管地方政府融資平臺(tái)舉債融資對(duì)于緩解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊張局面起到了一定的積極作用，但同時(shí)也存在一些問題。

比如：運(yùn)作不夠規(guī)范，存在著一些政府融資平臺(tái)資產(chǎn)隨意劃撥、違規(guī)擔(dān)保、出資不實(shí)等情況；有的地方政府利用多個(gè)融資平臺(tái)或依賴土地財(cái)政的方式過度舉債，且并未納入債務(wù)預(yù)算管理，大規(guī)模的隱性債務(wù)有可能導(dǎo)致地方政府性債務(wù)的過度膨脹。此外，地方政府融資平臺(tái)舉債融資的成本很高，其債券利率遠(yuǎn)高于財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券，對(duì)本就有限的財(cái)政資金形成更大的壓力。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署此前的審計(jì)結(jié)果，截至2010年年末，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。而在今年兩會(huì)期間，據(jù)審計(jì)署官員透露，中國(guó)各級(jí)政府的總負(fù)債應(yīng)該在15萬億元到18萬億元人民幣之間。地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引發(fā)了高層的重視，今年7月底，審計(jì)署已經(jīng)按照國(guó)務(wù)院要求組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)范圍更廣，審計(jì)項(xiàng)目也更細(xì)。

截至目前，本輪政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果還未出爐。不過，一些業(yè)內(nèi)專家也給出了自己的估算。中國(guó)社科院金融研究所研究員劉煜輝在9月16日舉行的地方政府信用評(píng)級(jí)研討會(huì)上發(fā)言時(shí)指出，此前他曾根據(jù)中國(guó)商業(yè)銀行的資產(chǎn)負(fù)債表做過中國(guó)整體債務(wù)的測(cè)算，2012年，在中央“保增長(zhǎng)”政策導(dǎo)向之下，新一輪的信貸擴(kuò)張開啟，金融機(jī)構(gòu)杠桿率上升，在這種情況下，地方政府性債務(wù)估計(jì)將較過去又進(jìn)一步上升。他估計(jì)，若將銀行表內(nèi)信貸對(duì)融資平臺(tái)的融資、銀行作為通道對(duì)融資平臺(tái)的融資以及地方政府之間BT代建等方面所形成的債務(wù)加在一起，債務(wù)規(guī)模會(huì)顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬億元。

中債資信發(fā)布的《中國(guó)地方政府主體信用評(píng)級(jí)方法》指出，目前，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化深化的階段，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資需求很大，預(yù)計(jì)每年投資額保持在4萬億元到5萬億元，地方政府財(cái)政收入無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，預(yù)計(jì)未來地方政府仍將保持很大的債務(wù)規(guī)模。

共識(shí)

評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)亟須評(píng)級(jí)“把脈”

伴隨著地方政府性債務(wù)急劇上升的態(tài)勢(shì)，通過科學(xué)的評(píng)級(jí)模型來判斷其風(fēng)險(xiǎn)成為業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)。分析認(rèn)為，探索建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，完善地方政府債務(wù)管理體系，構(gòu)建多維度、多層次、全流程的市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制體系，既具必然性，亦具緊迫性。

中債資信表示，由于地方政府性債務(wù)融資依托于地方政府自身信用，與地方財(cái)政收支、物價(jià)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相連，其信用風(fēng)險(xiǎn)凸顯出一定的特殊性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性，進(jìn)一步加大了風(fēng)險(xiǎn)研判的難度。因此，開展地方政府信用評(píng)級(jí)，對(duì)地方政府的償債能力進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，有助于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別與揭示，有助于加強(qiáng)地方政府債務(wù)融資的透明度與規(guī)范性，有助于建立地方政府性債務(wù)融資的市場(chǎng)化約束和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

更為重要的是，提早一步對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)進(jìn)行研究是為未來地方政府自主發(fā)債進(jìn)行技術(shù)準(zhǔn)備。盡管目前大部分省市仍是由財(cái)政部代理發(fā)行地方債券，但自2011年起，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。

江蘇省和山東省在2013年也獲批加入到自行發(fā)債試點(diǎn)的行列中。“地方融資平臺(tái)已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注的一個(gè)問題。怎么解決它呢？根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，需要給地方正規(guī)的發(fā)債途徑。”中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)指出。

他表示，伴隨著改革的深化，伴隨著中央政府和地方政府財(cái)政支出責(zé)任和金融支出責(zé)任進(jìn)一步劃分清楚，地方發(fā)債就一定能夠成為我國(guó)制度的正式組成部分。“一旦發(fā)債就需要評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)就需要一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)。”李揚(yáng)指出。

據(jù)悉，中債資信和社科院雙方的合作模式是：社科院金融研究所將定期開展地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)及地方政府信用評(píng)級(jí)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)估工作，中債資信在參考社科院金融研究所工作成果的基礎(chǔ)上出具地方政府主體及相關(guān)債項(xiàng)評(píng)級(jí)結(jié)果。

而記者注意到，地方政府信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)也已經(jīng)被更多的第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)關(guān)注到。今年1月，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)大公也公開發(fā)布了它的研究成果——非西方新型地方政府信用評(píng)級(jí)方法。據(jù)悉，大公地方政府評(píng)級(jí)信用方法是依據(jù)其獨(dú)創(chuàng)的信用評(píng)級(jí)原理評(píng)判地方政府償還能力的一般方法，適用于全球中央政府以外的各級(jí)政府信用評(píng)級(jí)。

擔(dān)憂

評(píng)級(jí)地方政府信用難度不小

地方政府是一類特殊的受評(píng)主體，在評(píng)級(jí)思路和要素等方面與工商企業(yè)有別。國(guó)際三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)普、穆迪和惠譽(yù)在對(duì)美國(guó)地方政府評(píng)級(jí)時(shí)，均采用根據(jù)地方政府個(gè)體信用等級(jí)和外部支持因素，來綜合評(píng)定地方政府的信用等級(jí)。

借用三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，本次社科院和中債資信對(duì)中國(guó)地方政府也采取“個(gè)體+支持”的評(píng)級(jí)思路，在充分考慮中國(guó)地方政府特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，歸納出地方政府自身的評(píng)級(jí)要素，以及外部支持評(píng)級(jí)要素，以此確立地方政府的評(píng)級(jí)方法。

從評(píng)級(jí)要素上看，地方政府個(gè)體信用風(fēng)險(xiǎn)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力、政府治理水平、地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境等四個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)；外部政府支持因素主要關(guān)注支持地方政府信用水平、政治重要性、經(jīng)濟(jì)重要性、道德風(fēng)險(xiǎn)和歷史支持記錄等四個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

“給地方政府評(píng)級(jí)一定要兼顧到地區(qū)差異和地方政府換屆的風(fēng)險(xiǎn)。”與會(huì)的一位銀行業(yè)人士在發(fā)言時(shí)還指出。

除此之外，參加研討會(huì)的眾多業(yè)內(nèi)人士也紛紛表示，為中國(guó)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)并非易事。

中債資信評(píng)級(jí)總監(jiān)鍾用坦言，我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)目前仍處在“模擬盤”階段。而在一些評(píng)級(jí)關(guān)鍵點(diǎn)上，也存在爭(zhēng)議，比如我國(guó)上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系評(píng)價(jià)、能否變賣國(guó)有資產(chǎn)“救急”償債等。另外，地方財(cái)政數(shù)據(jù)透明度差、相關(guān)財(cái)政數(shù)據(jù)和債務(wù)處理不夠規(guī)范也給評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)的獲取和準(zhǔn)確性帶來挑戰(zhàn)。

“中國(guó)地方政府近年來不遺余力地利用地方金融資源來發(fā)展，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融介入的程度越來越深，這也給評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)摸清地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)帶來更大難度。”一位與會(huì)專家對(duì)記者說。

業(yè)內(nèi)人士指出，地方政府信用評(píng)級(jí)制度建立任重道遠(yuǎn)。地方債務(wù)評(píng)級(jí)并不是根據(jù)一年的數(shù)據(jù)就可以得出，需要一定的持續(xù)性。因此，雖然建立地方政府債務(wù)評(píng)級(jí)制度是大方向，但也很難一蹴而就。