“管”城：從單靠城管走向“各方共治”

亂擺賣、違建、噪音、泥頭車……集321個執法項目于一身的廣州城管部門，無疑是維護城市秩序的主力軍。

由于多種原因，城管呈現出被妖魔化的趨勢，然而，一座沒有城管的城市是難以想象的。

中國城市化進程快馬加鞭，人口越來越多，諸如小販、違建等問題將越來越顯著，城市管理應該走向何方？我們應該怎樣共同守護這座城市共同體？

有專家指出，只有依法設立城管、依法規范城管、依法監督城管、依法保障城管，從“小城管”理念轉變為“大城管”理念，由“一家獨挑大梁”走向“各方共同治理”，才能實現“人民的城市人民管”，城市才能更加安定、和諧。

現實：即使撤掉城管，終須有人“管”城

傍晚6時，夜幕還沒降臨，廣州地鐵五號線獵德站D出口外就已被小販包圍，人流熙攘。炒粉、手抓餅、水果……一眾小販開始忙碌，不到10米寬的人行道被占掉了一半，地面上散落著爛葡萄、雞蛋殼、紙巾等垃圾。這樣的場景，對于很多人并不陌生，背后也折射著城市管理之難。

市民張先生祖籍揭陽，他在1981年來到廣州，當時還沒有城管，如農林下路人流量比較大，商販隨意擺攤設點，小擴音器發出的叫賣聲和來來往往車輛的喇叭聲震耳欲聾，行人車輛通行不暢是常態，居住在附近的市民也深受其害。對比新老廣州，張先生說，如果沒有城管，“會亂”。

中國人民大學教授、憲政與行政法治研究中心執行主任莫于川說，在城管部門設置之前，一個流動攤販在城市擺攤，公安、交通、衛生、工商、稅務、質監、環境等部門陸續甚至同時來執法，還曾出現嚴重的“三亂現象”，即“亂處罰、亂收費、亂攤派”。

在這樣的背景下，1985年4月26日，廣州市政府在全國率先成立廣州市城市建設管理監察大隊。現任廣州市城管執法局直屬二分局執法科科長梁偉雄回憶說，當時小攤小販可以領取經營牌照——允許占用道路證明。該牌照由公安、建設、城管、市政4個部門聯合組成的小組負責審批。在西瓜上市的季節，有些商販申請到牌照，每天交費1～2元，就可以在馬路上連續擺賣20多天。

無牌無證的小販，則由工商的市容巡檢組負責查處，公安、城管協助工商共同管理。不過，“九龍治水”的狀況仍然存在，“有利的爭著上，無利的繞著走”。

為了改變這一狀況，全國推行了集中行使行政執法權的試點。1997年12月，廣州市城市管理綜合執法支隊應運而生。綜合執法有效改變了多頭執法的現象，大大降低了執法行政成本。“到底需不需要城管？答案是肯定的，市容和城市秩序肯定需要人來管。”廣州市城管執法局副局長呂志任表示。

“城管，只是一個代號。即使城管撤掉了，也需要有其他部門來承擔城市的管理責任?！币幻枪芨刹咳缡钦f。

探索：綜合執法改革，試破“九龍治水”

《中國城市發展報告》顯示，早在2011年，中國城鎮人口占總人口比重就達到51.27%，這意味著中國過半的人口生活在城鎮里。中國法學會行政法學研究會副會長、國家行政學院法學教研部副主任楊小軍認為：“城管職能不會弱化消失，反而會強化?！?/p>

“城管集中執法難度大，也容易激化矛盾。當前的城市管理體制已經不大適應現實條件，也無法重走多頭執法的老路了，應進行制度反思，做好頂層設計?！濒吣洗髮W管理學院教授胡剛說。現代城市往往是“規劃在前、建設在中、管理在后”?！叭绻嫌巍⒅杏苇h節的規劃、建設部門，將一大堆不科學、不合理，難運行、難持續的城市規劃和建設問題都丟給下游環節的城管，那么城管隊員就算變成神仙也會累死。”在莫于川看來，城市管理是一個城市政府應該做的事情，所以狹義的部門管理觀須要回歸于科學的城市管理觀，樹立“大城管”觀念，“城市管理應當作為政府職能并進行統籌協調”。

事實上，廣州已在這方面邁出了改革的步伐，率先在荔灣區將全區城管、衛生、環保、文化、交通、食藥、安監等12個部門的行政執法職能集中到一個局，成立綜合執法局，并于今年5月實施了首次任命。

用荔灣區區長晏擁軍的話來說，此次綜合執法改革突破了“九龍治水”的局面，實現了向綜合與專業相結合的執法轉變；突破了行政許可和行政處罰不能相互有效監督的局面，實現了向“決策、執法、監督”的相對獨立又相互監督的執法體制轉變等等。

不過，廣州一名城管干部也指出，城管在具體執法工作中，常常處于“借法執法”的處境，僅行使處罰權而不直接參與事務管理，最終還是會形成“末端執法”的惡性循環。他認為，為避免城管的執法尷尬，各相關部門須建立常態、高效的協調、配合機制。譬如工地違規施工，城管發現后最多只能罰款，如果建設部門從準入、資質等方面繼續嚴格管理，在施工方看來比被城管罰多少錢還緊張。

目標：官民形成合力，共擔“管”城職責

相比廣州的探索，南京的步子邁得更大。今年3月，南京開始實施《城市治理條例》，在全國首次把城市管理的提法轉變為城市治理的提法，成立由官民合作組成的議事咨詢職能兼具部分決策協調職能機構——城市治理委員會，把復雜疑難的城市管理難題由政府官員和市民代表共同商討做出改善決定加以解決，以期實現政民合作、共同治理。

“這種探索實踐值得關注。”莫于川說，現在的城市管理是一個“大蓋帽”在管，是“小馬拉大車”，怎么可能拉得動？莫于川在日本考察時發現，管理機動車、自行車亂擺放等問題的，幾乎都是退休的老頭、老太太組成的志愿者，他們配合執法機關進行管理，甚至承擔了多數的工作任務，維持了很好的交通秩序。

“如果沒有其他社會成員（包括機構和個人）的參與、配合和行動，那么大的現代城市，上千萬人口，僅僅依靠幾千人的城管隊員，就能把這個城市共同體管好嗎？”莫于川如此反問。

“城市是所有市民的生活共同體和命運共同體?！蹦诖ㄖ赋?，一定要從“小城管”理念轉變為“大城管”理念，城市管理不但要樹立政府職能觀，由城管部門一家挑擔變為政府及其職能部門共同挑擔，也即地方政府負責、城管部門執行、其他部門配合，而且要由單純政府職能回歸于政府和社會的共同責任，這是現代民主行政的要求。

在莫于川看來，一座城市，除了政府機關，還有事業單位、企業，非政府組織、非營利組織，市民，都應當形成合力，共同分擔城市管理的任務，這樣才能實現“人民的城市人民管”。

反響：專家、網友熱議國外“取經”

網友“大城小竇”認為，新加坡的小販都是本地人，香港9000名專職小販事務隊員管理2萬持牌小販和1萬多無牌小販。只有全國的城市都實行疏導政策，吸納小販，才能學到位，否則就是“洼地效應”——這在廣州已經顯現了。

網友“采蘑菇的寒江雪”表示：“服務、疏導，使其有經營場所才是王道。只采取簡單的打擊取締永遠也不可能管理好城市的?！?/p>

“先進的就要學習?！庇芯W友表示，雖然新加坡面積不大，但是“中國不也就是很多的‘新加坡’而已”。他認為，對于國外的城市管理“取經取的是觀念和態度”。

廣州市社科院研究員彭澎指出，新加坡的經驗最大優點就是解決好小販的安置問題。這就要求必須把小販在城市疏導點的選址問計于民，其中應將流動攤販群體意見納為決策的重要依據之一，并綜合平衡業主、居民、城管、小販以及固定攤販的利益。在此基礎上，協商疏導點的政策機制，包括選址、定價以及流動攤販的權利與義務問題和監督等機制。

彭澎說，廣州可以針對城市管理現狀專門制定小販的管理辦法，將小販的管理納入法制軌道，最好是通過聽證會的形式，讓小販、市民、城管和城市管理專家等共同參與，根據這樣制定出來的法規去執法，城管才能獲得更多的民意支持。城管與小販的關系才能從過去的單純治堵，逐漸發展成為現在的疏堵結合、柔性執法和公開執法。