河南扶貧開發工作的調查與思考

2013年年初，筆者參與了河南省扶貧辦組織的扶貧開發工作調研活動，先后調研考察了新縣、商城、民權、上蔡、新蔡、柘城、內鄉、封丘、嵩縣、欒川等20多個扶貧開發重點縣。筆者認為，河南扶貧開發工作的突出亮點主要是因地制宜確立扶貧模式。但在調查走訪中，也發現了一些扶貧政策設計上的問題需要進一步完善，以不斷提高扶貧政策的實效性和針對性。

一、河南扶貧開發的主要模式及成效

（一）整村推進模式

整村推進模式，是以貧困村為瞄準對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎設施建設、發展社會公益事業、改善群眾生產生活條件為重點，以促進經濟社會文化全面發展為目標，整合資源、科學規劃、集中投入、規范運作、分批實施、整體推進的扶貧開發工作模式。截至2010年年底，河南省共投入各類資金138.3億元。貧困村道路、飲水、水利、電力、文化、衛生、教育、廣播電視、社會保障等基礎設施和社會事業有了不同程度的發展，村容村貌煥然一新。

（二）到戶增收模式

到戶增收模式，是以貧困戶為瞄準對象，以能夠帶動貧困戶穩定脫貧致富為核心，政府支持、社會幫扶與農民自助相結合的扶貧開發模式。2011年河南省安排“到戶增收”試點項目資金6000萬元，在全省44個扶貧開發工作重點縣實施，對自愿參與到戶產業發展項目的農戶每戶補助3000元扶貧資金。從2012年起根據中國農村扶貧開發新政策，到戶增收扶持金額提高到4000元。

（三）科技產業化扶貧模式

科技產業化扶貧模式，是以科技為支撐，以產業化扶貧為手段，以解決就業和增收致富為核心的扶貧開發模式。2011年，河南省共投入科技扶貧資金4200萬元，安排科技扶貧項目122個，示范推廣新品種、新技術300項（次），近10萬貧困群眾受益。

（四）雨露計劃扶貧模式

雨露計劃扶貧模式，是以培訓貧困家庭勞動力，讓其掌握一至二門實用技術，提高自身綜合素質，促進就業轉移、自主創業為核心內容的扶貧開發模式，主要目標是幫助貧困地區的農民解決技能缺乏問題。截至2011年年底，河南省累計完成勞動力技能培訓141.5萬人次，轉移就業130多萬人，較好地實現了“培訓一人，脫貧一戶，帶動一片”的扶貧效果。

（五）異地搬遷扶貧模式

異地搬遷扶貧模式，是指在尊重群眾意愿的前提下，對那些不適合人居的偏遠村莊實施整體搬遷，政府安排資金補助，為搬遷戶建設住房和其他基本生活設施，幫助貧困農民通過搬遷脫貧。截至2012年年底，河南省先后將5.4萬多戶、21.6萬多人搬出深山，通過實施異地搬遷扶貧，徹底改變了偏遠貧困地區群眾的生存條件。

（六）小額信貸貼息扶貧模式

小額貼息貸款模式，是指國家為扶持貧困地區的龍頭企業或貧困家庭發展產業的小額信貸，實行利息補貼的扶貧模式。截至2011年年底，全省共發放小額到戶貸款63350.68萬元、覆蓋3895個貧困村，扶持21000個貧困戶發展增收產業，戶均增收2500 元以上。

（七）世行貸款扶貧模式

世行貸款扶貧模式，是指利用國外資金進行扶貧開發的一個重要模式。目前我國利用的外資主要有世界銀行資金、亞洲銀行資金和外國政府援助資金等。2011年，河南省共完成項目投資3611.74萬元；2012年完成10153.93萬元。

二、河南扶貧開發工作中存在的主要問題

（一）貧困地區的農村基礎設施和公共服務亟待改善

一是一些貧困村的道路、橋梁都面臨著需要大修的境況。二是貧困村的衛生環境、教育文化等公共服務缺乏。根據新時期扶貧開發工作提出的“更加注重基本公共服務均等化”的要求，新時期的扶貧目標必須從以解決溫飽為主向加強農村基礎設施建設、為農村提供城鄉均等化的公共服務等方向目標轉變。

（二）農村基層組織工作現狀不能滿足新時期扶貧工作的要求

一是貧困地區普遍存在著村級干部隊伍整體素質低、能力不高的問題。貧困的農村地區，大量“精英”農民都選擇了外出創業和打工，這就使得貧困地區的村干部隊伍整體素質下降。少數地方甚至出現村委會缺位的現象。二是農民組織化程度低。在大部分農村地區，農民參加農村專業合作社、專業協會的比率還很低，這就使得許多農戶無法抵御市場風險。一些以種植業和養殖業為主要收入的貧困戶，受到市場因素的影響較大，收入極不穩定。

（三）一些扶貧政策設計不科學

一是扶貧貼息貸款政策實施難。從貸款政策看，貸款額度小、周期短，不能正常滿足農民發展產業的需要；從貼息政策看，實踐中因大部分貧困戶幾乎得不到銀行貸款，在不少地方存在著政府貼息貼不出去的現象；二是到戶增收政策成效不明顯。采取把到戶增收資金直接發放給貧困戶的辦法，在扶持農民增收中發揮的作用十分有限。

（四）扶貧工作機制不完善

一是重視項目投入，缺乏后續管理和服務。一些扶貧項目投入之后，基本上是靠農戶分散管理，有的甚至是無人管理。在服務方面，由于扶貧辦部門的編制、技術人員短缺等原因，農業服務體系極不健全，無力顧及項目的后續管理。二是缺乏一個強有力的扶貧工作協調機構。由于扶貧工作涉及的部門多，在項目管理方面就形成“管項目的不管錢，管錢的不管項目，實施項目的管不到錢”的現狀，在實施具體項目中容易出現扯皮現象。三是群眾參與度低，群眾自主發展的積極性沒有充分調動起來。部分地方在實施扶貧項目時，不注重發揮群眾的積極性，缺乏群眾的廣泛參與，實施什么項目由村干部說了算，群眾參與項目的積極性受到限制。

三、進一步做好河南省扶貧開發工作的建議

（一）以新農村社區建設帶動貧困村的基礎設施建設

根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》總體目標要求，在新時期的扶貧開發工作中，對貧困地區和貧困人口的幫扶工作，除了幫助其增加經濟收入外，還應把扶貧開發工作與新農村建設緊密結合起來，充分發揮扶貧資金的杠桿作用。凡是實施整村推進項目的貧困村，應著力整合教育、文化、衛生、交通、土地、環保等部門的資金，集中力量，重點解決貧困村的飲水難、行路難、農田水利設施差等基礎設施建設問題，配套建設好貧困村的學校、超市、衛生室、文化廣場等服務群眾的設施。

（二）選派和培養一批貧困村領導干部隊伍

一是鼓勵和選派思想好、作風正、能力強、愿意為群眾服務的優秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業生到貧困村工作，幫助建班子、帶隊伍、抓發展。二是注重建立農村干部扶貧開發工作的激勵機制。對于帶領貧困群眾脫貧致富有突出成績的村干部，可按有關規定和條件優先考錄為公務員。

（三）進一步完善扶貧開發政策

一是加大對扶貧信貸的支持力度。首先，適當提高扶貧貸款額度。建議金融機構可將貸款額度每戶提高至3萬～5萬元，以增強貧困戶的持續發展能力，對于有前景的貧困戶可以采取連續扶持、額度遞增的方法，以期達到幫扶一戶，脫貧一戶的目的。其次，探索建立扶貧貼息貸款的風險共擔機制。為了分散和規避風險，應大力推進農業保險，由政府在經辦銀行設立一定比例的擔保基金，對扶貧貼息貸款進行擔保，并在貸款損失時由擔保資金給予代位清償，將本應由金融機構一家承擔的風險分散到金融機構、保險業及政府三方共同承擔。再次，加大對致富能人（大戶）帶動貧困戶共同致富項目的貼息力度。致富能人（大戶）不但能為貧困農戶子女解決就業，而且還可帶動貧困農戶同上項目，扶貧帶貧效果明顯。

二是創新扶貧資金使用方式。首先，創新到戶增收資金的發放使用辦法。為了充分發揮到戶增收資金的增值效應，建議在一些具有一定產業基礎的貧困地區，不再實行將到戶增收資金直接發放給貧困戶的辦法，而是采取將扶貧到戶資金先折股到貧困戶，然后通過協商，再自愿集股到能人大戶或公司、協會、合作社，用股份合作或合作經營的辦法，由大戶或能人統一管理和經營，獲利后按股份分紅或保息分紅。其次，完善信貸貼息扶貧辦法。為了解決貧困村的村民貸款難和國家用于扶貧貼息貸款的貼息資金經常會因村民貸不到款而貼不出去的困境，應該把扶貧到戶貼息貸款資金與農村互助資金使用有機結合起來。

（四）進一步健全扶貧工作機制

一是加強項目管理，選擇科學發展載體。首先，結合當地優勢資源，為貧困村培育主導產業。通過扶持發展特色產業，引導貧困群眾盡快進入到市場經濟運行的鏈條中，提高他們種養產品的商品率和附加值。其次，重點扶持龍頭企業，發揮龍頭企業的帶動作用。扶貧部門在扶持龍頭企業發展的同時，還要引導龍頭企業建立與農戶互惠互利的利益機制，要求企業為貧困農戶提供技術、信息、農產品收購等方面的服務。再次，發揮好農村專業合作社的作用，提高農民的組織化水平。

二是建立強有力的扶貧工作協調領導機構。建議在扶貧開發重點縣成立一個由主管該項工作的副縣長牽頭的扶貧工作協調機構。其職能主要是，負責組織協調各項扶貧開發資金的統籌安排與使用；協調指揮不同扶貧工作部門的工作。

三是充分調動群眾自主參與的積極性。在實施扶貧項目過程中，可以借鑒世行貸款扶貧項目的運作辦法，把項目的決策權交給農民，在扶貧項目的設計與管理、扶貧資金的使用等方面全程由群眾代表參與、由群眾監督，這樣不僅能夠保證項目選擇的可行性，而且通過群眾參與更有利于調動群眾發展產業的積極性。

（作者系中共河南省直黨校教授）