鄉鎮政府職能轉變的壁壘與解決策略探析

【文章摘要】

中共中央政治局8月27日召開會議，會議審議通過了《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》。政府職能轉變是十八大和十八屆二中全會的重要議題，同時也是十八屆三中全會提出具體落實的重要措施。鄉鎮政府是地方政府的重要組成部分，與人民群眾聯系最為密切，其職能轉變被視為改革的“最后一公里”，鄉鎮政府職能轉變過程中有許多困境，不是自己不想轉，而是轉不動。分析鄉鎮政府職能轉變中的壁壘并提出合理的解決策略，才能踏實穩健的走好改革的“最后一公里”。

【關鍵詞】

鄉鎮政府；職能轉變；壁壘；解決策略

政府職能轉變和機構改革是新一屆政府著力推進的第一件大事，被視為全面深化改革的“馬前卒”，宏觀調控的“當頭炮”。是十八屆三中全會的重要議題，同時也是廣大勞動人民的心聲。但是，鄉鎮政府作為地方政府的重要組成部分，在從建設型政府向公共服務型政府轉變的過程中面臨著許多困難，文章分析了其中的主要幾點并提出了解決策略。

1 鄉鎮政府職能轉變幾大壁壘

1.1 鄉鎮政府疲于應付績效考核指標

鄉鎮政府官員的升與貶、去與留和績效考核的的結果有著重大關系，而現行鄉鎮政府績效考核體系中，促進經濟增長仍然占著重大比例。為了完成上級政府指派的任務指標，鄉鎮政府不惜在鄉鎮經濟發展中充當“劃槳”人，招商引資、干擾企業發展。以忽視市場在資源配置中的作用為代價換取自己鄉鎮經濟高“GDP”的幻象。鄉鎮政府盲目崇拜高“GDP”使其政府職能由建設型轉變為服務型政府成為空話。政府搞建設、一心一意抓生產對于如何有充足的時間和經歷考慮自己如何做好一個服務型政府。

1.2 人員編制多職責不分明做不到全心全意為人民服務

清華大學公共管理學院院長薛瀾教授在2008年的時候，曾帶隊到內蒙某旗考察，發現該地區環保局管1200平方公里，但總共11個人，只有5個搞業務的，而這5個人都不是學環保的出身。[1]“窺一斑而可以知全豹”在中國其他鄉鎮政府機構中冗員現象、職責不分明的現象一定是普遍存在的。

鄉鎮政府中，在編人員數量多、職責權限不分明在為百姓服務的時候就會產生推脫滯后，百姓找政府辦事不知道找誰辦，即使找到了又是遙遙無期的等待的開始。而新時期對與人民群眾關系緊密的鄉鎮政府必須把自己的“指揮者”、“管理者”、“權力至上者”的角色轉變為“服務者”、“支持者”、“群眾至上者”。真正的做到全心全意的為人民服務的服務型政府。

1.3 國家“簡政放權”沒有落到實處

自今年5月國務院常務會議啟動新一輪簡政放權工作，到8月下旬國務院常務會議決定出臺嚴格控制新設行政許可的措施，從中央到地方紛紛下放了一批行政審批權力事項。習近平總書記上臺以來，也一直強調“簡政放權”，而“簡政放權”過程中有些上級政府只是把責任重大，關系復雜的權下發下來，而真正“含金量”高的權力依然緊握在手，導致鄉鎮政府，權力不大而責任重大，稍有差池便成了上級政府的“替罪羊”。傳統的績效考核中，鄉鎮政府就是一種“有限的權利、無限的責任”的窘態。若“簡政放權”實施的不到位，又會給鄉鎮政府在原有的責任上增加了若干責任，而權力卻沒有實質性的增加，使“簡政放權”成了“空放”。“簡政放權”中也有“錯放”和“亂放”的現象，一些政權下放過程中有“注水現象”甚至毫無關系，表現為“放權不匹配、放權有水分、放權不完整”。

“放權不匹配”。浙江東部某縣級市下放的406項行政審批和管理事項，與當地有關的僅158項。“放權有水分”。無論國家一些部委層面還是部分省級層面，動輒上百項的權限下放多少都存在一定水分。“放權不完整”。有的部門在下放權力時，只放復雜的、要負重大責任的權限，而把操作簡單的、權力使用靈便的、體現權力特征明顯的、無需承擔特別大責任的權力留在手中。倘若不能從體制和機制上徹底遏制權力部門利益和剔除權力留戀癥，權力下放的實效將大打折扣。[2]鄉鎮政府該有的權利沒有，而不該有的責任卻在增加，十分影響其在政府職能轉變過程中的積極性。

2 鄉鎮政府職能轉變壁壘應對策略

2.1 建立新的績效考核體系

當前中國政府正處在向市場、企業、社會、地方放權的最關鍵時期，正處在從經濟建 設型政府向公共服務型政府轉型的最關鍵時期。這個時期我們面臨著政府職能轉變成敗與否的重要結果。此時中國的形式尤其是鄉鎮政府所面臨的形式更加復雜，而對其業績校考核的指標也要重新制定。改變以“GDP”論英雄的考核體制。當然，經濟發展是硬道理，以經濟建設為績效考核的依據不能徹底否定。應在經濟發展指標的基礎上配合其他六項指標共同績效。第一項，協調發展指標，即政治、經濟、文化和社會協調發展的指標。第二項，不同階層人員協調發展指標。第三項，可持續發展指標。第四項，社會和諧指標。第五項，行政成本指標。第六項，人民群眾滿意度指標。[3]

2.2 核查記錄編外人員，落實在編、編外兩類人員職責并借鑒國外政府任職模式

地方實行編制實名制，對編外的、混編的都明確登記在冊，并且向社會公開，讓社會監督，從制度和管理上解決“吃空餉”、在編不在崗、虛報冒領財政資金等問題。中央各部門和上級政府不得以任何形式干預地方機構設置和編制調整。從根本上解決托關系，找門路混編制混崗位的現象，減少冗員提高效率。

薛瀾教授在提到他訪問美國某城市的時候講到接待她的市長是兼職的，一周兩天當市長，還有三天當律師。那個城市的消防隊員、警察是全職的，其他職位兼職，因為大家不愿意交稅，交的稅只夠養警察、消防隊員，所以市長就是半公益性的，政府設置跟它的財稅能力是相對應的。”薛瀾教授指出，這是個值得參考的特殊例子。我國的地方政府難道一定要設置幾套班子嗎？“財稅是保障機制。如果它沒有這樣的財稅能力，就要適當精簡。”[4]當然每個國家有每個國家的特點，我國高級政府自然不能采用這種辦法，但是這種管理方式我們可以適當的結合中國國情加以引入地方政府中，精簡冗員，人人在其位、謀其政，人人有自己的事情做，才是一個科學合理的政府組織。

2.3 建立“簡政放權”的監督體系，真抓實干落實“簡政放權”

簡政放權在做下放審批權減法的同時，也要相應地做好權力監督的加法，加大對所下放權力的監督力度，確保所下放的權力在法律和制度的框架內運行。

權力下放屬于行政授權，而行政授權尚缺乏明確的法律規則。當前，我國在依法行政方面已經有行政許可法，但缺乏行政授權法。建議適時制定行政授權法，解決權力下放的合法性、程序及法律責任等問題。特別是要明確權責一致的原則，上級部門將下放權限依法授權給承接的下級部門實施，相應的法律后果原則上也要由下級部門承擔，真正將權力下放作為嚴肅的法律行為而不只是單純的行政行為[5]。

“簡政放權” 要簡就要簡到位，要放就要放到家，同時建立健全相配套的監督執行體系，著實監督簡政放權中的各種不合理現象，保障鄉鎮政府的利益，才能是鄉鎮政府切實利用權力合理利用權力為人民服務，省去后顧之憂必然有利于其職能轉變。

總之，中國的鄉鎮政府職能轉變的過程中壁壘重重，卻有必須抓緊時間轉變職能，在面對眾多壁壘高強的同時，上下同心從建立新的績效考核辦法，精簡在編人員、管理編外人員借鑒國外經驗，落實“簡政放權”，打好這場攻堅戰、啃下這塊硬骨頭，真正的使鄉鎮政府的職能轉變成服務型政府促進鄉鎮發展是黨和人民所共同期待的。

【參考文獻】

[1]人民網.地方政府職能轉變研討會在京召開.[EB＼OL].http：//legal.people.com.cn/n/2013/1115/c42510-23553634.html.

[2]劉武俊.簡政放權務必放準放實放到位[N].法制日報，2013-9-10（5）.

[3]何芹.績效考核指標體系創新與鄉鎮政府職能轉變[J].華北水利水電學院學報（社科 版）2009（6）：15-18.

[4]石亞軍.中國政治建設與發展研究[M].北京：中國人民大學出版社，2009，51-52.

【作者簡介】

李勇（1988-），男，黑龍江省七臺河市人，西華師范大學政治與行政學院 政治學理論專業在讀研究生，主要從事政治學理論研究。