我國民辦教育產權的基本架構

民辦教育產權是指民辦學校在辦學過程中，各辦學主體關于學校財產的使用、占有、收益、轉讓以及處置等權利的界定、保護及實施所形成的產權關系。民辦教育產權政策的實質是關于利益的分配，其目的是通過相關政策法規對財產權利的界定、保護和實施，確立有效的利益激勵和約束機制，減少制度運行的交易成本，從而實現提高資源配置效率。但在目前的民辦教育發展中，民辦教育的產權歸屬和界限尚不明晰，相關配套政策還很不到位，這些問題已經嚴重阻礙了民辦教育的發展。因此，如何通過研究我國現行民辦教育產權相關政策法規，從而得出我國目前民辦教育產權的基本架構，具有十分重要的意義。

一、民辦學校的產權歸屬是法人財產權

《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》）第35條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”第36條規定：“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”該兩條法規明確了民辦教育財產屬于法人財產，通過設立“法人財產權”的概念對民辦學校財產的獨立性問題進行了完善。就法人財產權本身而言，民辦教育舉辦者在出資辦學以后，基本上就失去了傳統意義上的所有權，其出資部分資產的管理權和使用權將歸學校法人而不再歸投資者個人。這種法人財產權制度的建立，可有效地排除來自包括股東在內的其他主體的非法干預，從而使民辦學校成為真正具有獨立人格的法律主體。這一制度安排對于明確民辦學校的產權，保證民辦學校的穩定和健康發展起著重要作用。

《促進法》頒布后，民辦學校法人財產權并沒引起各級政府的高度重視，也沒強調財產過戶問題。2006年，由于民辦教育財產的增加以及政府對教育資助的加大，特別是全國各地出現一些民辦高校不正常的倒閉和抽逃辦學資金等問題，國家為了防止這些問題給社會造成不良影響，國務院辦公廳出臺了《關于加強民辦高校規范管理，引導民辦高等教育健康發展的通知》，該通知將資產過戶作為落實民辦高校法人財產權的一項重要措施，指出“民辦高校要落實法人財產權，出資人按時、足額履行出資義務，投入學校的資產要經注冊會計師驗資并過戶到學校名下，任何組織和個人不得截留、挪用或侵占”。由此可見，貫徹和落實民辦學校法人財產權對消除民辦學校不穩定因素具有重要意義。

二、民辦學校法人財產權的特點是有限產權

民辦學校法人財產權是一種有限產權。具體表現在以下三方面：一是民辦學校法人財產權的獲得和使用，不像企業法人那樣可以追求企業或股東利益最大化，而應當按照《促進法》第三條規定的“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，應以國家公共利益為目的，對公眾利益負責。二是舉辦者的收益權也只能按《促進法》的規定是有限制的合理回報。而《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）還規定：“民辦學校存續期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學經費。”三是民辦學校終止時，所有按法定程序清算后的剩余財產只能用于發展教育事業，不能歸屬舉辦者。

有限所有權的實質是當私人財產進入到公共領域后，為保證私人所有財產在公共領域發揮公共性而不是單純用于營利對其進行的限制，這種限制最大的問題是造成了對“效用最大化使用”的影響。從某種程度上講，有利于維護民辦教育的社會公益性，但是它忽略了民辦教育對市場的依賴性，只是發揮了產權的約束功能，卻削弱了產權對資源配置的效率功能。因此，國家政策的前提應首先考慮保證效率，以能調動各方面的積極性，并保證資產運作的最大效率化，又兼顧舉辦者的利益。單純的政策限制并不能在實踐中將私人產品轉變為公共產品，如果一味地強調私人財產按照公共財產來管理與使用，在實踐中不利于保證資本使用的效率與效益。

三、國家在民辦學校中的產權屬于部分產權

從現行教育政策的規定來看，不但國家對民辦教育的物質資助不屬于“捐贈性質”，即國家擁有這部分財產的所有權，而且由國家優惠政策所形成的資產仍然屬于國家所有。從產權的角度講，國家具有雙重身份，具體表現為：第一，國家是民辦學校的隱性舉辦者。第二，國家是民辦學校資產收益權的擁有者。總而言之，在民辦學校的產權問題上，國家行使著兩種不同的權利，但由于兩種身份之間的互換以及國家作為單一主體的存在，可以綜合認為國家在民辦學校中擁有以下產權：一是國家對民辦學校進行資助的財產所有權；二是國家優惠政策所形成的資產所有權；三是社會各界對學校捐贈的財產所有權。

四、舉辦者出資辦學的實質是捐資辦學

《實施條例》第五條規定：“民辦學校的舉辦者可以用資金、實物、土地使用權、知識產權以及其他財產作為辦學出資。國家的資助、向學生收取的費用和民辦學校的借款、接受的捐贈財產，不屬于民辦學校舉辦者的出資。”盡管此條對初始財產權進行了產權界定，也肯定了無形資產的價值，明晰了舉辦者投入的財產類型；但按照《促進法》及其《實施條例》的規定：在學校存續期間舉辦者沒有收益權，要求回報者按《實施條例》的規定也只能獲得政府給予的扶持和獎勵——合理回報。在學校終止解散清算時，也沒有規定將剩余財產返還或折價返還舉辦者，而對剩余財產的處置《促進法》第五十九條指出“按照有關法律、行政法規的規定處理”。國務院法制辦政法司等權威部門在對《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的解釋指出：“民辦非企業單位終止時的清算程序中，民辦非企業單位的財產在支付清算費用和清償債務后的剩余財產不得分配，必須在業務主管單位和有關部門的指導下，用于發展同類型的民辦非企業單位，不得挪作他用。”《促進法》及其《實施條例》在產權界定這個敏感問題上，均回避了對舉辦者財產處分及退出機制的安排。

根據我國目前有關民辦教育產權制度的相關規定：一是強調了民辦學校的法人財產權，而忽視了出資人對其投資的所有權及其收益權；二是出資人缺乏自由轉讓對學校出資的權利，缺乏抽回出資，退出辦學活動，重新取得實體性產權的渠道；三是沒有明確規定民辦學校終止時經清算后剩余財產的歸屬。所以，目前民辦學校舉辦者的出資辦學實質為捐資辦學。

五、民辦學校的組織定位是非營利性組織

民辦教育屬于公共事業，公共事業又包含公益性和非公益性兩種成分，非公益事業允許獲取一定的利潤，公益事業則是無償的公益服務。《教育法》明確規定舉辦學校“不得以營利為目的”，即把民辦學校定位于非營利性組織，界定民辦教育屬于社會公益事業。《促進法》為《教育法》的下位法，所以它繼續將民辦教育作為非營利性的公益組織，在第三條規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》把民辦學校也認定為非企業單位、非營利組織。《實施條例》盡管把民辦學校分為兩類，即“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校”；“出資人要求取得合理回報的民辦學校”。但是，合理回報只是作為一種“扶持與獎勵”措施，這并不意味著民辦教育舉辦者的收益權。所以，民辦學校仍應界定為非營利性組織。

六、解決民辦教育產權問題的政策設計是分類管理

民辦教育經過30多年的發展，現已成為我國教育事業的重要組成部分，其作用和意義已愈來愈受到人們的關注。然而按現行民辦教育相關的政策法規，在民辦教育產權上存在著一些問題，它們主要包括：民辦教育產權不明晰；學校的營利性與非營利性區分不明確；非營利的定性與私人投資合理預期的沖突；學校合理回報缺乏可操作性；學校舉辦者有限制的合理回報與無限責任性的沖突。

以上這些問題，嚴重影響了民辦教育的進一步發展，因此，在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》第四十四條明確指出：“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。規范民辦學校法人登記。完善民辦學校法人治理結構。”“依法明確民辦學校變更、退出機制。切實落實民辦學校法人財產權。”《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》第十五條也指出：“修改完善《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，落實對民辦學校的人才鼓勵政策和公共財政資助政策，加快制定和完善促進民辦教育發展的金融、產權和社保等政策，研究建立民辦學校的退出機制。”為了貫徹實施《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，教育部于2012年6月18日發布了《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》（即教發[2012]10號文件）。“探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法”已經在浙江省、上海市、深圳市和吉林華橋外國語學院“三地一校”進行試點。

《促進法》第六十六條指出的：“在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定。”盡管時隔多年國務院沒出臺另行規定，但2013年6月20日上海市教育委員會、上海市人力資源和社會保障局、上海市工商行政管理局發出了關于印發《上海市經營性民辦培訓機構管理暫行辦法》的通知。

這一系列民辦教育相關政策法規的出臺，引起了社會各界尤其是教育界、民辦教育界人士的重視、關心和熱議，被認為是民辦教育綜合改革的突破口，是解決目前民辦教育產權問題的主要政策設計。

（作者系河南省現代科教發展有限公司董事長）