制度貴在“落實”

日前在北京市第二中級人民法院依法開庭審理的最具影響力的案件——鐵道部原部長劉志軍涉嫌受賄、濫用職權一案，暴露出多方面問題。尤其是相關制度頻頻失靈的現象，最令人深思。在劉志軍擔任鐵道部副部長、部長的短短4年間，大量收受鐵道系統內部賄賂，涉及金額1480余萬元，涉及晉升職務、中標工程、安排車皮等收受貴重物品價值1300余萬元。劉志軍大權在握時非常重視干部制度建設和工程招投標工作，多次提出要完善干部考察制度，嚴格落實招投標制度和流程，不允許內部人員私自插手。但最富有諷刺意味的是，劉志軍僅幫助其特殊關系人丁書苗在招投標中非法獲利30多億元，而丁書苗也為劉志軍的需求以金錢鋪路，僅在“撈”鐵道部落馬官員何洪大時，就被騙走4400萬元。

招投標，原本是為了公平競爭和交易而設立的程序制度。但這樣的“陽光制度”，成了一些部門、單位、個人暗箱操作的“走過場”，其中滋生的腐敗尋租行為更是讓人觸目驚心。招投標制度的異化，其實反映了我國當前制度建設所面臨的一種困境：即使是好的制度，人也可以改變。誠然，制度的制定和執行都要由一定社會和文化條件下的人來完成。但是，在監督不到位的情況下，權力資源的掌控者可以自由把握制度落實的“度”。因此 “上有政策、下有對策”也就不足為怪了。

在市場經濟形成的今天，僅規范體系而言，教育、制度、監督三位一體，都是不可或缺的。教育雖然在一定程度上的確可以提高人的思想覺悟。但必須認識到，教育不是萬能的，只有在制度健全、法律監督完善的環境下，教育才能發揮它的真正效用。但制度不同，其關乎整個國家。對它的治理，包括程序化、操作規范化等諸要素是重點。但是，正如我們所看到的那樣，制度在執行落實過程中確實存在種種不健康因素。這主要是由于監督不到位造成的。為什么假標、陪標、送禮請客在投標中那樣盛行呢？因為事實上，我們還沒有建立起一個非常強有力的獨立監督體系，行業行政主管部門既是運動員又是裁判員，同體監督等問題仍非常突出。真正的監督不是簡單掛在嘴上的，在其背后必須有權力作為支撐，但這個授予權力的部門，一定要和被監督者毫無利益瓜葛，并且從法律上加以保證。否則這仍然是人治的權利，無法從根本上杜絕暗箱操作。此外，就行政管理體制而言，一把手負責制帶來的一些負面問題必須盡快解決。因為，一把手負責在監督乏力的情況下往往就意味著絕對權力和“一言堂”。我們很多制度都是好的，但就是容易在“一把手”那里卡殼。這個問題不解決，“一把手”就可以凌駕于制度之上，那樣很多制度就是形同虛設，沒有實質意義。制度是解決問題的良方，但決不是“一貼就靈”的靈丹妙藥。如果我們僅僅滿足于制度的建設而沒有法治、監督、行政管理體制改革的協同推進，那么所謂的制度就不能落到實處，僅僅是一種形式。

除了監督和行政管理體制方面的問題外，還有一點需要強調的，就是潛規則在其中發揮重要作用。我們不得不承認，當今社會除了正式制度外，還有一種不成文的卻又獲得廣泛認可的規矩在左右著人們，并且為那些違規、腐敗行為提供倫理道德上的支持。在很多領域都奉行：辦事就得找關系、找靠山的潛規則。整個社會形成一種“找后門”的氛圍，非常可怕的是顯規則落敗于潛規則。雖然這和我們的社會轉型和改革進程有著重要關系，但是改革開放這么多年，這種與市場經濟文化相抵觸的處世文化沒有受到實質沖擊，不能不引起我們的深思。

作為個別領導干部，一方面忙著制定制度，另一方面又不擇手段忙著收斂錢財，反差之大，讓人瞠目。問題出在哪里？關鍵是使制度流于形式，個人權利凌駕于制度之上。

制度固然重要，但制度不等于機制，只有自動運行并發揮預期功能的配套制度才是機制。它一方面要求制度體系本身相對完善，另一方面要有推動制度運行的“動力源”。 有人認為，西方的政治制度我們雖然不能照搬照抄，但從西方的官員監督機制中我們可以得到一些啟發。

一方面我國的制度不夠完善，另一方面恰恰又缺少這個“動力源”。比如1997～2010年，鐵道系統的大小組織都在劉志軍的掌控之下，輿論無法監督，群眾沒有正常監督渠道。因此一些地方官員只得把買官當捷徑。最明顯的例子，就是隨著劉志軍案件的東窗事發，一些鐵道部門的地方官員紛紛落馬。

因此，各部門在制定政策前，首先，有必要通過對劉志軍案的反思，認真檢查一下以前的制度有哪些還沒有落到實處。其次，更要仔細研究一下，制定了制度，是否有保證制度運行起來的機制。

（作者單位：長葛市人民檢察院）