政府購買服務，究竟“買什么”

國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》后，政府購買公共服務“買什么”的問題引起廣泛熱議。日前，一些政府官員、專家學者在接受記者采訪時認為，確定購買公共服務的邊界，解決“買什么”的問題是推行這項改革的核心任務之一。

如果對購買內(nèi)容認識模糊或偏差，最終效果可能會與政策初衷南轅北轍，而在地方財力有限、社會需求多樣的形勢下，有必要突出公共性和公益性，在厘清政府職能的基礎上，按群眾所需制訂采購公共服務的目錄。

亟須厘清服務購買邊界

記者在京、津、冀、蘇、粵、貴、湘、鄂等地調研發(fā)現(xiàn)，“能買什么”和“買什么”是地方政府在推動購買公共服務過程中普遍關心的核心問題之一。一些負責采購服務的干部認為，購買公共服務的內(nèi)涵、外延是什么至關重要。搞不清“能買什么”和“買什么”，購買服務就會變成“無頭蒼蠅”。

河北省某縣發(fā)改委副主任呂金文說，不是所有領域都適合政府購買，假如購買邊界不清晰，政府出錢再多，不是群眾所需，百姓還是不滿意。

對此，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究所副研究員張斌認為，購買公共服務，重點強調“公共”二字，即增加社會凈福利。原來屬于政府自己的工作范圍，雖然也可以通過外包減輕政府機關負擔，但社會公眾的福利并不必然因此增加。在地方財力有限、社會需求多樣的形勢下，應優(yōu)先考慮購買增加社會凈福利的公益性服務。

國家行政學院教授馬慶鈺也認為，能增加社會凈福利的服務應該是重點購買對象。“要確定哪些公共服務會增加社會凈福利，首先應明確政府核心職能，厘清不同服務的性質。”馬慶鈺認為，目前我國公共服務大致分三個板塊，有三個相應服務主體：

一是行政審批等事項服務，由各個政府部門直接負責，基本不委托；二是教科文衛(wèi)體范疇的服務，主要通過大量的事業(yè)單位組織來提供，這在我國已形成固定模式；三是介于上述二者之間的服務事項，可由政府和各類社會組織、機構來合作提供。

第三個板塊的服務還可再細分為三類：一是商業(yè)性質的服務，包括行業(yè)調查、資質認定、項目評估、業(yè)務咨詢、技術服務、檢驗檢疫檢測等服務事項；二是機關履職時需要的一些服務支持，包括法律服務、課題研究、決策論證、后勤服務等；三是社會公益服務，包括對養(yǎng)老助殘、社會救助、社會矯正、就業(yè)服務、矛盾調解、環(huán)境維護、文體設施和場所養(yǎng)護與管理等。

馬慶鈺等專家認為，第三個板塊的第三類服務和政府機關自身利益關系不大，卻與增加群眾凈福利直接相關。因此，這類服務應成為當下政府購買的重點。記者調研發(fā)現(xiàn)，目前在北京、上海、廣東等開展社會購買公共服務較成熟的地區(qū)，基本上遵循了上述原則。

由“政府配餐”到“百姓點菜”

明確購買方向和邊界是順利推動政府購買公共服務的前提，但在具體落實過程中，最忌諱閉門造車。中央黨校教授段若鵬認為，要將增加社會凈福利的項目落到實處需要走群眾路線。“只有群眾最知道自己需要什么，唯有以群眾需求為購買方向，才能將購買公共服務變成群眾歡迎和接受的改革措施。”

記者調研發(fā)現(xiàn)，推廣政府購買公共服務較成熟的地區(qū)基本都有向群眾問需的過程。

北京市民政局副局長謝延智說，北京在購買公共服務的第一步是進行需求調查，從民間篩選項目。服務提供者通過“北京市社會組織公共服務平臺”進行項目申報；然后由社會組織領域的專家、學者組成的項目評審委員會對政府購買服務項目的審核；項目審核確定后，通過北京社會組織公共服務平臺網(wǎng)站進行公示，接受群眾的評議和監(jiān)督。經(jīng)過上述環(huán)節(jié)之后，再確定購買哪些項目。

廣州市政府部門在評估群眾需求的基礎上，篩選相應的服務項目，設定具體服務指標、人員配備、服務要求等標準。公共服務供給模式從過去“政府配餐”逐步過渡為“群眾點菜”，由民辦社會工作服務機構根據(jù)群眾需求提供更加人性化、專業(yè)化、多樣化的服務。

結合各地實踐，部分業(yè)內(nèi)人士建議可采取以下方式使采購目錄更貼近百姓所需。

一是采購前通過論證會、問卷調查等方式征求民眾意見。清華大學公共管理學院創(chuàng)新與社會責任研究中心主任鄧國勝說，很多發(fā)達國家購買公用服務都有事前評估過程。我國可采取汶川地震重建時的經(jīng)驗做法，先做需求調查，摸清百姓所想所需，然后再編制目錄。保定市財政局政府采購處處長賀穎則建議通過論證會的方式征詢民意。

二是發(fā)揮人大監(jiān)督作用。河北大學政法學院教授袁剛認為，充分了解公眾需求，并發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，可以避免超前購買和豪華購買。“購買服務不能是一紙行政文件，有必要經(jīng)過人大的審議。”

按需動態(tài)調整采購內(nèi)容

政府購買公共服務的內(nèi)容是一個動態(tài)的范疇。隨著市場經(jīng)濟的成熟，政府職能轉變和履行職能方式的改革，原來沒有納入購買內(nèi)容的公共服務，可以將其列入政府購買服務的范圍，而另一些服務則可剔除出購買目錄。

北京市協(xié)作者社會工作發(fā)展中心主任李濤說，當前我國民生需求的多層次多樣性趨勢愈加明顯，靜態(tài)化的服務難以滿足居民多元化、個性化、發(fā)展性的服務需求。

無錫市財政局采購處一位人士認為，政府購買公共服務應動態(tài)調整。一方面，目錄不能涵蓋所有領域，而每年的公共服務采購需求變化較大，一味遵循目錄反而會把自己限制死；另一方面，一些列出的目錄由于種種原因可能難以落地，在實際工作層面不具有可操作性。

鑒于這種困難，一些地方根據(jù)政府購買服務漸進改革的重點領域和試點項目，按照“先易后難、積極穩(wěn)妥”的原則，先選擇一些便于操作、條件較成熟的公共服務項目進行政府采購，然后逐步增加購買服務內(nèi)容。

2005年，蘇州市通過動態(tài)調整辦法，先將與老百姓日常生活和城市管理密切相關的綠（綠化養(yǎng)護管理）、臟（河道、街道、老新村保潔管理）、臭（公共衛(wèi)生間的保潔維修管理）、舊（危舊房改造）等項目實施了政府采購。此后，結合財政支出重點，逐步將“宜行”（城市公共自行車）、“宜居”（老年人保險、環(huán)境治理）、“宜商”（國際精英創(chuàng)業(yè)周）等服務納入政府購買公共服務的范圍。

張斌認為，動態(tài)調整的原則一是適應群眾不斷變化的需求，依群眾所需適時增減；二是與政府不斷推動的機構改革、職能轉變相結合，以購買服務促簡政放權；三是與地方經(jīng)濟發(fā)展進程匹配，依財政能力變化擴大或縮小購買范圍；四是與社會組織、企業(yè)、機構等服務供應主體的發(fā)展水平相適應；五是根據(jù)服務項目可操作的難易程度進行取舍。