民生改革 如何落地

放開單獨二孩、廢除勞教制度、延遲退休等民生話題成為十八屆三中全會后討論最為廣泛的改革領(lǐng)域。然而，真正的改革還需等待政策修訂后方可落實。

2013年11月12日，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）正式公布?！稕Q定》的六十條中，有五十五條涉及重大改革任務(wù)。正因如此，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民將之稱為“全面改革六十條”。

《決定》公布次日，放開單獨二孩、廢除勞教制度、延遲退休等民生話題占據(jù)媒體頭條，成為《決定》中討論最為廣泛的改革領(lǐng)域。然而，真正的改革還需等待政策修訂后方可落實。

普遍兩孩為時過早

今年以來，關(guān)于單獨（一方是獨生子女的夫婦）二孩政策即將實施的消息不脛而走，但直到11月15日《決定》正式公布之后，靴子才終于落地。

1980年下發(fā)的《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》對我國計劃生育政策產(chǎn)生了決定性的影響，其中提到：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。因此，勞動力不足的問題可以不必?fù)?dān)心。”

33年后，衛(wèi)生和計劃生育委員會副主任王培安在新聞發(fā)布會上公布了國家放開單獨二孩的主要原因，其中勞動力問題被放在了首位。

“從1980年提倡一對夫婦生育一個孩子，到1988年農(nóng)村‘一孩半’政策，再到單獨二孩，計劃生育政策是在長期實踐中逐漸完善的。”王培安表示，單獨二孩新政只是調(diào)整完善生育政策的一項重大舉措，最終目的是促進人口長期均衡發(fā)展。

根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)推算，目前實行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分別占全國人口總數(shù)的37.5%、52.8%、5.8%和3.8%。

據(jù)衛(wèi)計委專家委員會委員、中國人民大學(xué)人口學(xué)院教授翟振武介紹，單獨二孩政策全面落實后，在全國范圍內(nèi)，將影響1500萬至2000萬人，他們是一方為獨生子女且已育有一個孩子的育齡夫妻。根據(jù)衛(wèi)計委前期開展的生育意愿調(diào)研，這些育齡夫妻中約有50%～60%愿意生育第二個孩子。

長期以來，針對單獨二孩的爭議一直存在。反對派擔(dān)憂政策閘門一旦放開，將對我國糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來巨大壓力。

王培安表示，我國糧食安全以及基本公共服務(wù)資源配置規(guī)劃，均是以2020年總?cè)丝?4.3億、2033年前后總?cè)丝诜逯?5億左右為基數(shù)制定的。據(jù)預(yù)測，政策調(diào)整后，全國每年出生人口不會有大的增加，到2020年總?cè)丝跀?shù)將明顯低于14.3億，峰值總?cè)丝跀?shù)也將大大低于15億。

另外，實施單獨二孩政策后，近幾年出生人口將有所增加，但僅相當(dāng)于2000年前后的出生人口規(guī)模。“我們可以有把握地說，啟動實施單獨二孩政策不會給糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來大的壓力?！蓖跖喟舱f。

據(jù)一位曾參與課題研究的專家回憶，此前針對我國目前的總和生育率水平，曾有過不同的測算結(jié)果。一些學(xué)者認(rèn)為，我國的總和生育率已低至1.18，并據(jù)此呼吁完全放開二胎。然而經(jīng)過國內(nèi)外多個研究團隊的測算比對分析，最終確認(rèn)我國總和生育率目前為1.5～1.6左右。基于這一數(shù)據(jù)，“普遍二孩”還遙遙無期。

衛(wèi)計委此前曾表示，大量研究論證，如果現(xiàn)階段實施普遍二孩政策，短期內(nèi)將引起出生人口大幅波動，出現(xiàn)較嚴(yán)重的出生堆積，給各項基本公共服務(wù)帶來很大的壓力。

如何漸進式延遲退休？

研究制定漸進式延遲退休年齡政策，是《決定》中另一項和勞動力有關(guān)的改革。

“以前提‘研究’，這次明確為‘研究制定’，體現(xiàn)了改革的決心，意味著延遲退休進入到實質(zhì)操作層面?！敝袊鐣茖W(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文表示，從世界范圍來看，延遲退休有兩種策略：一是彈性（柔性）延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，二是漸進式延遲退休年齡。兩者的主要區(qū)別為：前者秉承自愿原則，后者則不然。

11月20日下午，在國務(wù)院新聞辦關(guān)于十八屆三中全會精神及《決定》內(nèi)容舉行的吹風(fēng)會上，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民分析了延遲退休的背景：“從去年開始，中國勞動力總量已經(jīng)進入到凈減少階段，按照國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，減少了345萬。我國老齡化的程度在逐步強化，婦女總和生育率已經(jīng)降到很低的程度。人口政策的調(diào)整和退休政策的調(diào)整，在這種大趨勢下是必然的?！?/p>

相較于官方解釋，民間有聲音認(rèn)為，推行延遲退休的最主要原因是國家養(yǎng)老金缺口較大。

中國社會科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》顯示，中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險個人賬戶空賬額繼2007年突破萬億元大關(guān)后，2011年突破2萬億元大關(guān)，達(dá)2.22萬億元。2011年，全國養(yǎng)老金結(jié)余4130億元，但在剔除高達(dá)2200億元的財政補貼和補繳的1500億元后，當(dāng)年收支余額僅為300億元。再剔除預(yù)繳的以及清除的歷史債務(wù)，2011年養(yǎng)老金結(jié)余幾乎為零。

在此背景下，鄭秉文通過計算提出，我國退休年齡每延遲一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院副院長朱俊生表示，從人口老齡化的角度來說，提出延遲退休是對的，但需要警惕把延遲退休作為彌補養(yǎng)老金缺口的做法。他認(rèn)為，目前出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口問題，主要原因是政府的轉(zhuǎn)軌成本較高。就此問題，《決定》指出，可以通過國有資產(chǎn)劃撥、提高國有資產(chǎn)收益上繳比例等方法來解決。關(guān)鍵是要政府承擔(dān)責(zé)任，提高基金的保值增值。

除養(yǎng)老金缺口外，也有人擔(dān)心延遲退休可能會帶來更大的就業(yè)壓力?！稕Q定》公布后，有媒體分析認(rèn)為，延長退休年齡帶來的最大負(fù)面影響就是對年輕人的就業(yè)沖擊。目前，我國每年需要安排的就業(yè)人員在2400萬人左右，而每年真正能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)的僅為1000萬人左右。統(tǒng)計顯示，每年離退休人員達(dá)600萬至700萬人，延遲退休年齡可能會使600萬至700萬適齡就業(yè)人員面臨失業(yè)。

盡管存在多方質(zhì)疑，但延遲退休方案已經(jīng)明確，如何“漸進式”實施成了新的關(guān)注焦點。今年以來，人力資源和社會保障部召集了中國社科院、人民大學(xué)、清華大學(xué)、武漢大學(xué)等多個專家團隊，參與制定了多套改革備選方案。清華大學(xué)提出的養(yǎng)老體制改革方案率先公開。

清華方案提出：第一，從2015年開始，1965年出生的女性職工和居民應(yīng)當(dāng)推遲1年領(lǐng)取養(yǎng)老金，1966年出生的推遲2年，以此類推，到2030年實現(xiàn)女性65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。第二，從2020年開始，1960年出生的男性職工和居民推遲6個月領(lǐng)取養(yǎng)老金，以此類推，到2030年實現(xiàn)男性職工和居民65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。

對于清華方案，國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇認(rèn)為其太過激進，應(yīng)該采取“小步慢走”的方式，“每年增加一個月或者兩個月，也就是從今年開始，退休年齡是60歲的加一個月……這樣溫和地延長?！?/p>

朱俊生認(rèn)為，日本和美國雖然只是延長了三四年的退休年齡，卻用了三四十年的時間過渡，“時間越長，給大家調(diào)整的空間越大”。

楊偉民表示：“所謂‘漸進式’，我認(rèn)為就是一年、幾年地逐步提高，比如延遲幾個月退休等方式，而不是斷崖式的一下子發(fā)生很大變化，這也是國外很多國家共同的成熟經(jīng)驗?！?/p>

廢除勞教之后

勞動教養(yǎng)成為一項法律制度，始于1957年8月，全國人大常委會批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》。十八屆三中全會后，這項延用了57年的制度即將廢止。

今年1月，全國政法工作會議提出2013年將推進勞教制度改革。中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在會議上表示，中央報請全國人大常委會批準(zhǔn)后，將于今年停止使用勞教制度。

此后，多省市邁出了廢止勞教制度的腳步。從今年年初開始，廣東、云南、山東、湖南等省市陸續(xù)停止了全部或部分勞教審批。據(jù)司法部司法研究所原所長王公義透露，目前全國勞教所里收押的大部分是吸毒人員，總數(shù)近20萬人，而勞教人員只剩下兩三萬人。

北京大學(xué)法學(xué)院副院長、著名法學(xué)專家王錫鋅日前表示，廢止勞教制度是黨中央的決定，從法律程序來說，現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)制度主要是依據(jù)公安部的一些辦法以及國務(wù)院批轉(zhuǎn)的辦法及決定，從這個意義來說，需要國務(wù)院來啟動法規(guī)的廢止程序。

他同時表示，雖然法規(guī)的廢、改、立需要按照各自的權(quán)限來進行，但也可以通過全國人大常委會一次性、一攬子決定，對現(xiàn)有的關(guān)于勞教的規(guī)定進行廢止，這種做法更加統(tǒng)一、有效。

在新制度出臺之前中央即決定廢止勞教制度，其制度銜接問題引發(fā)社會關(guān)注。王錫鋅表示，勞教制度廢止后，需要相應(yīng)的新的立法銜接。一般的違法行為，可以適用治安管理處罰法，進行行政處罰；嚴(yán)重違法行為構(gòu)成犯罪的，則適用刑法來制裁。但兩者之間可能存在一些空間，比如適用行政處罰手段力度不夠，而用刑法制裁又過重，此時引入社會綜合矯正體系則比較妥當(dāng)。

有多位專家表示，勞教制度中的合理功能應(yīng)在其他法律中予以保留。隨著近年來勞教制度的逐步廢除，尚未審議的《違法行為教育矯治法》被許多人看作是勞教制度之后更為人性化的接替方法。

也有人主張，將進入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的《社區(qū)矯正法》作為勞教部分作用的銜接政策。對此，長期呼吁廢除勞教制度的重慶大學(xué)法學(xué)院院長陳忠林在接受記者采訪時表示：“有人主張用社區(qū)矯正吸收勞教人員，但勞教制度的適用對象和社區(qū)矯正的適用對象是不同的。社區(qū)矯正的對象應(yīng)該是觸犯刑法后因為各種原因不在監(jiān)獄里服刑的罪犯；而勞教應(yīng)該被銜接的部分，則是在行政處罰和刑法制裁之間的空白地帶。所以我認(rèn)為，勞教中需要銜接的部分，應(yīng)放在《違法行為教育矯治法》中?！?/p>

近年來，《違法行為教育矯治法》曾兩次進入全國人大常委會立法計劃，但此后均無下文。中南大學(xué)刑法研究所所長羅樹志表示，《違法行為教育矯治法》草案早已完成，之所以兩次都沒有提交審議，難點在于教育矯治由誰來決定。

“差一點就提交審議了，但有一個關(guān)鍵問題沒有達(dá)成共識，即教育矯治的決定權(quán)交給誰。當(dāng)時大部分常委認(rèn)為，應(yīng)該走司法程序確定是否進行教育矯治，但公安部堅決反對將決定權(quán)交出。意見的不統(tǒng)一導(dǎo)致此法沒能提交審議，無疾而終?！标愔伊謱τ浾弑硎?。

在全國人大常委會10月底公布的五年立法規(guī)劃里，并沒有制定《違法行為教育矯治法》的安排。陳忠林表示，因為此次三中全會《決定》提到了“完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度”，因此不排除重啟《違法行為教育矯治法》立法的可能。