芬蘭清廉建設的經(jīng)驗與啟示

芬蘭被認為是世界上清廉度最高的國家之一。他們的經(jīng)驗是抓住“信任、法律、道德”三個方面建設，同時注意“法律必須清晰嚴肅，官員要高薪養(yǎng)廉，突出職業(yè)人士的道德意識，及時懲罰控制腐敗行為”四個環(huán)節(jié)。這些做法和經(jīng)驗，值得我們借鑒。

1.把權力關進法律和制度的籠子里。芬蘭遏止貪腐的第一利器是法律法規(guī)明確、具體、細致、不斷更新，力求做到底線清晰、公開透明。芬蘭在20世紀70年代也是腐敗多發(fā)的時期。幾個大的腐敗案件都是發(fā)生在城市規(guī)劃部門和市政采購部門等有利于權力尋租的部門。如地鐵腐敗案、西門子行賄案等。此后重視清廉建設，完善了有關制度和法律，才遏制住腐敗。預防打擊腐敗行為主要在三個重點領域進行：一是負責公共設施規(guī)劃建設管理的部門。這些部門的工作人員接受任何收益都足以使人們對政府失去信心。二是國會議員。這些人受賄，就很難保證國會的決策不受影響。三是私人企業(yè)領域。他們可以在國內(nèi)也可以在國外行賄。最近，芬蘭、歐盟頒布法律，涉及公司內(nèi)部反腐敗，這些法律對所有在外國的公司都適用。與北歐幾國比，芬蘭在用刑法控制腐敗方面比較突出。芬蘭《公務員法》和《刑法》中有關于行賄受賄的條例，對公務員及政府雇員的行為加以規(guī)范。根據(jù)這兩部法律，中央政府及下屬各部門制定了具體的規(guī)章制度。特點比較明顯：一是構成腐敗犯罪的起點較低。不論實際上是否影響了公職行為，只要收受了賄賂就足以構成刑罰的條件，利益賄賂不僅僅局限在金錢，也包括對公職人員家庭、子女未來的承諾等，只要公務員的行為會削弱公眾對政府行為公正性的信心，該公務員的受賄罪名就成立。芬蘭流傳最廣的一句話是：“公務員可以接受一杯熱啤酒和一個冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危險了。”二是公務消費的規(guī)定十分詳細。為了防止公務員公私劃分不清，芬蘭政府各部門、議會、軍隊等部門均設有專職的管理人員，替出差人員按規(guī)定標準訂購旅館和車船票或機票。三是實行財產(chǎn)申報和公示。所有公職人員都要申報他們所有財產(chǎn)的狀況和收入來源。芬蘭實行金融實名制度和官員財產(chǎn)信息公開制度，公眾和新聞媒體可以查閱到官員的財產(chǎn)、工資、納稅情況。四是完善的監(jiān)察專員制度。監(jiān)察專員向議會報告工作，與行政、立法、司法機關均無任何隸屬關系，其主要職責是監(jiān)察中央和地方政府、法院、警察、軍隊以及國有企業(yè)的工作人員，政府部門的部長除外。

2.營造誠信為本、崇廉鄙貪的清廉文化環(huán)境。芬蘭人堅信，“很難強制讓一個人不腐敗”，“只有自己內(nèi)心的強大才是防止腐敗的利器”。與腐敗作斗爭不能只靠風暴式打擊讓腐敗分子受到指責懲罰，關鍵要形成誠實信任的社會環(huán)境。芬蘭的反腐敗教育與其公平、平等的理念緊密結合，深深地植根于社會。這種理念的發(fā)展已有上百年了。因與公民意識聯(lián)系緊密，官員和平民就擁有共同的道德上的標準，都自愿服從共同的規(guī)范。具體做法上，一是面向社會進行廉潔教育。芬蘭中學就開設法律基礎教育課程，培養(yǎng)公民的守法觀念。二是面向公務員隊伍進行廉政教育。芬蘭年輕人從大學畢業(yè)進入公務員體系后，最重要的就是通過培訓使其弄清“腐敗”的界限，即接受禮品或受請吃飯的上限在哪里，個人的權限是什么。三是重點抓執(zhí)法系統(tǒng)的廉潔自律教育。一位赫爾辛基大學的教授說：“我對政府機構及其內(nèi)部的公職人員都是信任的。他們受到良好的廉潔自律教育，各層級的權限清晰，下級無需請示上級的事，打招呼不太管用。去警察局等部門辦事從來沒有擔心過不行賄就辦不成。當然他們可能犯錯，也可能理解法律有偏差，這種情況下可以和他們討論，甚至到法院起訴他們，但從來沒有想過通過行賄來解決。”芬蘭通過長期的廉政教育、完善的法律制度、各方面有效的監(jiān)督，營造了崇廉鄙貪的濃厚文化氛圍，使得貪污受賄行為如同偷盜搶劫一樣，被視為卑鄙骯臟的不義之舉。近來外國的一個調(diào)查機構舉行全球一些大城市丟錢包交回實驗，芬蘭赫爾辛基因回收錢包最多而獲得世界最誠實城市稱號。

3.社會廣泛參與監(jiān)督，嚴懲腐敗行為。芬蘭人認為，“任何人都有權利來舉報腐敗”。一是媒體的監(jiān)督起著至關重要的作用。政府官員一旦有丑聞被曝光，就會威信掃地，甚至被起訴。比如芬蘭最近有一個議員接受別人送的戲票看演出，被記者曝光。因事出有因，雖然最終該議員未被送上法庭，但他的政治前途到此為止。二是社會團體的監(jiān)督活躍。芬蘭約有11萬個民間團體，其中6.3萬個十分活躍。律師也有自己的機構控制自己的行為，能自我清除敗類。若你做錯了，會被組織清理出去。學者認為社會組織機構如果不這樣做，甚至參與腐敗，就會變成系統(tǒng)性的腐敗犯罪。這種情形是可怕的。三是公民的監(jiān)督比較便利。在芬蘭，任何公民都有權自由地檢舉和揭發(fā)違法的政府官員。像芬蘭議會就設有網(wǎng)站，受理公眾對議員的投訴。

4.實行嚴密的稅收監(jiān)管，使高級公職人員腐敗難逃懲處。一般高級官員的腐敗行為不易受到監(jiān)督，芬蘭政府通過遍布全國的稅收系統(tǒng)嚴密監(jiān)視行賄受賄行為。如一位管理城市規(guī)劃的部長級官員自己花錢裝修房子，沒有向裝修公司要發(fā)票，稅收部門在對裝修公司的稅收審計中發(fā)現(xiàn)問題，質(zhì)疑這位官員幫助對方逃稅，直到他解釋清楚，其中沒有任何可疑尋租問題才算罷休。

5.從權力尋租的供求關系入手，有助于清除腐敗滋生的土壤。從行賄者講，目的是對官員施加影響，以使其決策對自己有利。在芬蘭已建立起比較好的組織通道。想對政府施加影響的人，有公開透明的通道從不同的層面展示其影響。比如要制定一個法律，就會有一些組織或社團出面，代表不同群體的利益，表達他們的訴求，通過各方面參與討論形成共識，在此基礎上制定政策和法律，這樣，大大削減了通過行賄影響官員決策的必要性。

6.把依法管理與促進社會公平密切聯(lián)系起來。芬蘭是世界上第一個修改罰款系統(tǒng)的國家，即把罰款和收入掛鉤，按被罰款人每天的工資來計算罰款額。如開車超速，開車的人是學生的話，罰款很少；若是公司的總裁，就要罰很多。比如前者是500歐元，后者可能就會達到1萬歐元。通過這一調(diào)節(jié)措施，促進了社會公平和公正，目前這一系統(tǒng)已推廣到其他北歐國家。

7.大政府、大社會的治理模式。政府治理和社會管理兩者不能偏廢。芬蘭是完全的市場經(jīng)濟國家，但政府這只手也很強大有力，既強力參與社會建設管理，又不放松對經(jīng)濟活動的調(diào)控。比如，在環(huán)境保護相關法規(guī)的制定上，美國的法律與芬蘭非常不一樣。美國是談判式的，工業(yè)能做什么，農(nóng)業(yè)能做什么，更多的是通過談判。芬蘭是命令執(zhí)行的方式，由政府來制定統(tǒng)一的標準。這是兩種環(huán)境治理的模式，學者認為歐洲這種模式要好一些，環(huán)境保護不是通過談判能解決的，必須通過法律法規(guī)以及行政來決定標準。談判既影響了效率，又為尋租留下空間。而由政府統(tǒng)一制定標準，既嚴肅、公平，又堵塞了可能帶來的腐敗。在芬蘭，大政府并不意味著小社會，政府非常注重發(fā)揮社會組織作用，政府不該管、管不好的事，都交給社會組織。把政府的部分管理事項下放或讓渡給有能力管理的社會組織，形成政府為主導治理、社會組織協(xié)調(diào)配合的良性管理格局，在減少不必要的政府權力的同時，也減少了權力的濫用。