我國臺(tái)灣地區(qū)防治貪腐機(jī)制的研究

摘 要 在受到陳水扁家族貪腐案的影響之后，我國臺(tái)灣地區(qū)的清廉指數(shù)近年有明顯回升。隨著“廉政署”的成立，臺(tái)灣地區(qū)的廉政格局又出現(xiàn)了新的變化。本文著重分析了臺(tái)灣地區(qū)防治貪腐的主要機(jī)構(gòu)和法律，以及防治貪腐機(jī)制的基本特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 防治 貪腐 廉政署

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

自從1995年透明國際開始發(fā)布清廉指數(shù)（CPI）以來，我國臺(tái)灣地區(qū)在排行榜上都是處于穩(wěn)定的進(jìn)步，但在2006年和2007年，臺(tái)灣地區(qū)爆發(fā)出很多重大弊案，當(dāng)時(shí)還出現(xiàn)紅衫軍百萬人圍城局面。更為嚴(yán)重的則是2008年臺(tái)灣地區(qū)出現(xiàn)倒退（主要是受到陳水扁家族貪腐案的影響）。近三年，臺(tái)灣地區(qū)的清廉指數(shù)則有明顯回升之勢，在180個(gè)國家和地區(qū)中均位列32名左右。

1 臺(tái)灣地區(qū)防治貪腐的主要機(jī)構(gòu)

1.1 臺(tái)灣地區(qū)“廉政署”

2011年7月20日臺(tái)灣地區(qū) “廉政署”在臺(tái)北正式掛牌成立，它是島內(nèi)第一個(gè)肅貪、防貪和反貪相結(jié)合的專門機(jī)構(gòu)。廉政署編制240人，目前只有180人。下設(shè)綜合規(guī)劃、肅貪、防貪和政風(fēng)業(yè)務(wù)4個(gè)組，另外，在臺(tái)灣的北、中、南地區(qū)各設(shè)外勤調(diào)查組。這180人中，有104人為“廉政官”，是肅貪的主力，多來自警政、政風(fēng)及“調(diào)查局”等單位。

臺(tái)灣各界當(dāng)初要成立“廉政署”時(shí)，也想以香港廉政公署為藍(lán)本，具有高級(jí)別的權(quán)力，但是臺(tái)灣政界反彈非常大。一來，“廉政署”與現(xiàn)有的“法務(wù)部調(diào)查局”在機(jī)構(gòu)職能上有交叉，“調(diào)查局”擔(dān)心肅貪大權(quán)被瓜分，極力反對(duì)；二來，級(jí)別也是問題。級(jí)別高，怕成為“執(zhí)政黨”打擊異己的手段；級(jí)別低，發(fā)揮不了作用。經(jīng)過各方妥協(xié)，“廉政署”最終被劃歸到“法務(wù)部”之下，與“調(diào)查局”同級(jí)。政府機(jī)關(guān)內(nèi)貪瀆案件由“廉政署”主辦，民間企業(yè)侵占公款等由“調(diào)查局”辦理。為了讓貪官無所遁形，“廉政署”還為具有司法警察身份的“廉政官”配備了高科技辦案工具，包括高倍數(shù)的望遠(yuǎn)鏡、隱藏型無線電耳機(jī)、具有紅外線夜視功能的攝像機(jī)等，還有一些設(shè)備據(jù)傳只有在“007”系列電影里才看得到。

1.2 臺(tái)灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)

臺(tái)灣地區(qū)的檢察署分為三級(jí)：最高法院檢察署、高等法院檢察署及分署、地方法院檢察署。臺(tái)灣地區(qū)的刑事訴訟法規(guī)定檢察官為偵查主體，因此在貪污犯罪案件的偵查過程中，檢察官有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和指揮司法警察與調(diào)查局人員。

近年為加強(qiáng)肅貪效果，檢察系統(tǒng)也采取一系列相應(yīng)措施。2000年臺(tái)灣當(dāng)局“行政院”提出“掃除黑金行動(dòng)方案”，2002年成立“查緝黑金行動(dòng)中心”，其工作重點(diǎn)有：掃黑、肅貪、查賄。針對(duì)查賄方面，主要是結(jié)合檢察、調(diào)查、政風(fēng)二股力量，鎖定十七種易發(fā)生貪瀆弊端的類型，作為優(yōu)先查察之對(duì)象。2007年則成立了在陳水扁家族貪腐案中為大眾所熟悉的“特偵組”。

其實(shí)臺(tái)灣的特偵組有點(diǎn)類似于美國的“特別檢察官制度”。首先，無論是美國或臺(tái)灣地區(qū)，都沒有負(fù)責(zé)調(diào)查貪污賄賂等職務(wù)犯罪的專門機(jī)構(gòu)，原有的調(diào)查機(jī)構(gòu)從級(jí)別或是權(quán)限方面都不足以應(yīng)對(duì)高級(jí)官員的職務(wù)犯罪案件，這樣就需要一個(gè)比較特殊的組織來承擔(dān)調(diào)查職能。其次，特偵組與特別檢察官調(diào)查的對(duì)象都是高級(jí)官員。美國的特別檢察官專門調(diào)查國家屈指可數(shù)的最高級(jí)官員，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)等。但與臺(tái)灣的特偵組所不同的是，美國的特別檢察官具有相當(dāng)?shù)纳矸荼Ｕ希蚨k案時(shí)更無后顧之憂。此外，美國特別檢察官的權(quán)力很大，他可以對(duì)政府高官的任何違法事項(xiàng)展開調(diào)查。因此，美國的特別檢察官比之臺(tái)灣的特偵組更享有足夠的身份保障和充分的調(diào)查權(quán)力，當(dāng)然調(diào)查案件的效果也更勝一籌。

1.3 臺(tái)灣地區(qū)“調(diào)查局”

臺(tái)灣地區(qū)的調(diào)查局性質(zhì)是司法調(diào)查機(jī)關(guān)（比較類似于美國的聯(lián)邦調(diào)查局）。貪污行為危害社會(huì)與人民，因而也是調(diào)查局的重要職責(zé)之一。1989 年2 月，在調(diào)查局內(nèi)成立“肅貪處”專責(zé)處理肅貪業(yè)務(wù)，并在各外勤調(diào)查處、站成立肅貪科、組，同時(shí)成立在全臺(tái)四個(gè)地區(qū)（北、中、南、東）機(jī)動(dòng)工作組，專責(zé)偵辦重大貪瀆案件。1991 年2 月，調(diào)查局正式將“肅貪處”更名為“廉政處”，除主動(dòng)發(fā)掘偵辦重大貪瀆案件外，更積極協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)政風(fēng)機(jī)構(gòu)及稅、關(guān)務(wù)監(jiān)（督）察等相關(guān)單位加強(qiáng)貪瀆預(yù)防工作。

依規(guī)定“調(diào)查局于執(zhí)行犯罪調(diào)查職務(wù)時(shí)，分別視同司法警察官、司法警察，因此法務(wù)部調(diào)查局于偵查刑事案件職權(quán)，與警察機(jī)關(guān)同，均屬刑事訴訟法所規(guī)定之司法警察官、司法警察”。也就是說在偵辦案件時(shí)，調(diào)查局與警察局的“位階”完全是相同的。由此看來，調(diào)查局與警察局的工作多少有些重疊。

2 臺(tái)灣地區(qū)防治貪腐的主要法律

2.1 《貪污治罪條例》

臺(tái)灣地區(qū)的《貪污治罪條例》最早制定于1963年，后經(jīng)過六次修訂，最新的修正案《貪污治罪條例》于2006年5月完成。其中規(guī)定的主要貪污犯罪包括：（1）侵占公有財(cái)物罪；最高處以無期徒刑或10年以上有期徒刑，并處以1億元以上新臺(tái)幣罰金。（2）利用職務(wù)詐取財(cái)物罪；可處以7年以上有期徒刑，并處以6000萬以下新臺(tái)幣罰金。（3）職務(wù)上收受賄賂罪；最高處以無期徒刑或10年以上有期徒刑，并處以1億元以上新臺(tái)幣罰金。

2008年在《貪污治罪條例》中，增列了“財(cái)產(chǎn)來源不明罪”，即只要檢察官于偵查中發(fā)現(xiàn)公務(wù)員本人及其配偶、未成年子女，自涉嫌犯罪時(shí)及其后3年內(nèi)任一年間所增加之財(cái)產(chǎn)總額，超過其最近一年度合并申報(bào)之綜合所得總額時(shí)，可以要求本人就來源可疑之財(cái)產(chǎn)提出說明；無正當(dāng)理由未為說明、無法提出合理說明或說明不實(shí)者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或并科不明來源財(cái)產(chǎn)額度以下之罰金。

2.2 《政府資訊公開法》

陽光法案（Sunshine law），是應(yīng)用于促使政府機(jī)關(guān)的資訊向民眾公開的一個(gè)通稱。目前一般人所理解的“陽光法案”，具有較為廣泛的意義，包括制定諸如政治獻(xiàn)金法、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、游說法、利益沖突回避法、資訊自由法、行政程序法等，目的在防止或減少政府機(jī)關(guān)及人員（包括民意機(jī)關(guān)代表）違法、濫權(quán)、自肥等行為的發(fā)生。狹義的陽光法案，在臺(tái)灣地區(qū)已于 2005年12月6日制定了《政府資訊公開法》，同年12月28日公布生效。

馬英九上臺(tái)后，積極執(zhí)行《政府資訊公開法》，不僅將政府日常資訊公開，而且其官邸的裝修費(fèi)用也向公眾詳細(xì)“匯報(bào)”。2008年，馬英九的官邸“中興寓所”，完成整修，隨后向公眾透露，全部整修費(fèi)用為854萬元新臺(tái)幣。政府資訊得以公開，公眾才可以獲知其納稅的錢被花了多少，如何花的，這樣方可預(yù)防政府胡亂花錢，此為《政府資訊公開法》防止貪瀆的一大功效。

2.3 《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)》

1993年8月臺(tái)灣立法院通過了一個(gè)所謂《陽光法案》，《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，并于同年9月1日起施行。《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》規(guī)定，應(yīng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的對(duì)象包括：臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人、副領(lǐng)導(dǎo)人、五院正副院長、政務(wù)官、十職等以上的政府機(jī)關(guān)首長或相當(dāng)國營事業(yè)的一級(jí)主管、校長、少將以上軍事首長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上政府機(jī)關(guān)首長，縣市級(jí)以上民意代表以及職務(wù)特殊有申報(bào)必要的人員。這些人應(yīng)在到職3個(gè)月內(nèi)申報(bào)并每年定期申報(bào)。此外，上述申報(bào)人的配偶和未成年子女，也屬申報(bào)的范圍。

公職人員應(yīng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容：不動(dòng)產(chǎn)、船舶、汽車及航空器；一定金額以上之存款、外幣、有價(jià)證券及其它具有相當(dāng)價(jià)值之財(cái)產(chǎn)；一定金額以上之債權(quán)、債務(wù)及對(duì)各種事業(yè)之投資；公職人員之配偶及未成年子女所有之前項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，應(yīng)一并申報(bào)。

3 臺(tái)灣地區(qū)防治貪腐機(jī)制的基本特點(diǎn)

3.1 具有貪腐防治職能的機(jī)構(gòu)眾多

臺(tái)灣地區(qū)具有肅貪功能的機(jī)構(gòu)可以分為兩條主線，一條就是監(jiān)察院屬下的審計(jì)部，及審計(jì)部領(lǐng)導(dǎo)下的各審計(jì)處室。審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)包括審核財(cái)務(wù)收支、考核財(cái)務(wù)效能、審定決算、稽察財(cái)務(wù)上的違失、核定財(cái)務(wù)責(zé)任等。審計(jì)權(quán)的行使對(duì)象，與監(jiān)察院行使的彈劾、糾舉權(quán)相同，其中擁有反貪之效的職能即“稽察機(jī)關(guān)人員財(cái)務(wù)上之違失，匡正財(cái)務(wù)紀(jì)律”，此項(xiàng)工作可謂具有“財(cái)務(wù)警察”的性質(zhì)。

另一條主線則由行政院領(lǐng)導(dǎo)，分別是法務(wù)部屬下的各反貪機(jī)構(gòu)與主計(jì)處屬下的各主計(jì)單位。法務(wù)部屬下的反貪機(jī)構(gòu)包括廉政署、各檢察署、調(diào)查局和政風(fēng)司。主計(jì)處隸屬于行政院，辦理歲計(jì)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)工作，與行政、公庫、審計(jì)并列為四大系統(tǒng)，相互制衡合作。在筆者看來，主計(jì)系統(tǒng)應(yīng)是通過行使其主計(jì)職能達(dá)到行政監(jiān)督之效，因而其反貪的作用比較有限，應(yīng)不及監(jiān)察院的審計(jì)機(jī)構(gòu)。

臺(tái)灣當(dāng)局的政風(fēng)機(jī)構(gòu)同美國的政風(fēng)局一樣，都是設(shè)置于機(jī)關(guān)內(nèi)的幕僚單位，其法定職權(quán)包括：“政風(fēng)法令的宣導(dǎo)、貪瀆不法的預(yù)防、政風(fēng)改革建議、政風(fēng)考核獎(jiǎng)懲建議、公務(wù)機(jī)密的維護(hù)等”，其基本功能在于“協(xié)助機(jī)關(guān)首長從事防腐化工作”，具有組織的防疫功能，因此政風(fēng)人員也扮演著“免疫人員”的角色。此外，政風(fēng)司也成立了臨時(shí)任務(wù)編組，包括成立于2004年的“政風(fēng)特搜組”，對(duì)于任職第10等以上的機(jī)關(guān)首長、副首長或其他身份敏感的公務(wù)員涉及貪瀆不法，經(jīng)核定為“具指標(biāo)性意義”的重大貪瀆案件，執(zhí)行搜證任務(wù)；在北、中、南及各縣市成立“政風(fēng)查處機(jī)動(dòng)小組”，設(shè)置“我爆料”廉政檢舉專線。

3.2 廉政署的獨(dú)立性難以保障

綜上所述，在廉政署未成立之前，臺(tái)灣查處貪瀆犯罪案件的機(jī)構(gòu)包括：檢察機(jī)關(guān)、政風(fēng)機(jī)構(gòu)、調(diào)查局，其中政風(fēng)機(jī)構(gòu)僅具有行政調(diào)查權(quán)，發(fā)現(xiàn)貪瀆線索后需經(jīng)上級(jí)核定方能移送調(diào)查局或檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，同時(shí)配合調(diào)查部門的搜證工作；在偵辦貪瀆個(gè)案時(shí)，檢察官與調(diào)查員則是“偵查主體”與“偵查輔助力量”之定位；除調(diào)查員之外，檢察官也有權(quán)指揮調(diào)度同屬司法警察的警察、檢察事務(wù)官、憲兵或海巡署人員。

然而這樣一個(gè)“三管齊下”的調(diào)查機(jī)制，看似面面俱到，實(shí)則力量分散、功能重疊，體制上缺乏系統(tǒng)性的整合機(jī)能，因此肅貪效果并不理想。以三機(jī)關(guān)的配合為例：政風(fēng)機(jī)構(gòu)在獲取貪瀆線索之后，通常要移送到調(diào)查局或是檢察官處，由檢方進(jìn)行搜索；在證據(jù)收集不全時(shí)，通常先已送調(diào)查局搜證，直至證據(jù)齊備后再由調(diào)查局移送給檢方。而且無論是政風(fēng)機(jī)構(gòu)移送線索之前，抑或調(diào)查員展開調(diào)查之前，都需要報(bào)請(qǐng)各自的上級(jí)層層核準(zhǔn)，盡管這種過濾機(jī)制可以防止濫用調(diào)查權(quán)力，但必然也會(huì)導(dǎo)致某些實(shí)則重大的線索或案件悄然消失。

通過成立廉政署臺(tái)灣是否可以有效的改善臺(tái)灣的公務(wù)人員貪污問題，這就直接聯(lián)系到臺(tái)灣現(xiàn)有的政治和法律制度。以新加坡為例，其之所以可以建立起獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)，主要是由其政治特色決定的。新加坡的政治結(jié)構(gòu)是以行政為主導(dǎo)，立法和司法相對(duì)較弱，成立獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)就是為了制衡行政權(quán)力；并且，獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)通常由最高權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生和授權(quán)，因而擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，所受政治干預(yù)相對(duì)較少。臺(tái)灣不僅政治結(jié)構(gòu)與新加坡有差異，而且已經(jīng)成立的廉政署也是設(shè)置于“法務(wù)部”之下，不禁會(huì)質(zhì)疑其“獨(dú)立性”以及成立后的廉政效果。