程序違法撤銷中的利益考量

摘 要 程序違法行政行為，我們應在考慮相對人利益、第三人利益、公共利益、程序公正、行政效率、程序重要性基礎上，區分不同情形適用撤銷。

關鍵詞 程序違法 撤銷 利益

中圖分類號：D913.1 文獻標識碼：A

從行訴法第54條關于撤銷之訴規定本身的文意看，只要具體行政行為違反法定程序，就應當一律加以撤銷。這樣的規定內在地契合了中國行政程序發展的需要，但也存在著不問具體情形一律加以撤銷的專斷。具體行政行為的撤銷存在著內在限制與外在限制。前者是指行政行為具有撤銷的現實可能性，行政行為是客觀存在的，而且具有可撤銷的內容；后者則是行政行為在撤銷可能情況下，現實撤銷時應加以考察與衡量的各種因素：

1 相對人利益與第三方利益

相對人是與具體行政行為有法律上利害關系的人。相對人針對違法的具體行政行為提起行政訴訟的目的是保護自己的合法既得利益或者期待利益，以使受到侵害的權利得到應有的救濟。相對人一般處于弱勢地位，只有在個案中嚴格依法定程序追求個人正義，才可能在總體上維護公共利益以實現社會公正。①相對人利益作為訴因，法院在作出撤銷判決時理應加以考慮。忽視其利益，將會導致相對人于程序利益受侵犯時，不傾向于采用訴訟手段來保護自己，行政機關也將更加不注重行政程序，從而導致程序形同虛設。

根據依法行政原則，違反法定程序的行政行為應被撤銷，但第三方基于對行政機關所作行政行為的信任，而從行政相對人那里獲得的合法利益，可能會因為行政行為的撤銷而遭受到重大損害。此種情形，基于對第三方信賴利益的保護，程序違法行政行為應不予撤銷或者可撤銷但應給予合理補償。我國現有行訴法及其司法解釋對第三方利益的保護沒有涉及，只是在行政許可法總則中有信賴利益保護的規定。

2 個人利益與公共利益

雖然現代社會越來越重視保護個人利益，但公共利益仍是社會管理中一個重要因素，只不過受到更多制約而已。行政程序是為行政主體分配公共利益服務，②公共利益理應作為一個考量因素。

法國規定：在緊急情況或特殊情況下，行政機關為了公共利益需要，可以不遵守法定的形式與程序。③我國行訴法司法解釋第58條規定：被訴具體行政行為違法，但適用撤銷會給國家利益或公共利益造成重大損失時，應當作出確認違法判決，并采取補救措施。比較兩國立法，雖然都強調保護公共利益，但存在著顯著差別：法國將公共利益作為一個認定行政行為雖構成違法，但可以免予撤銷的理由；中國則是認定行政行為違法的前提下，公共利益作為一個不適用撤銷之訴而適用確認之訴的考慮因子。比較而言，中國規定顯得比較謹慎，未將公共利益作為違法行政行為的豁免事由。出于公共利益，程序違法的行政行為不為撤銷，有其合理性，但應有嚴格限制，只限于緊急或特殊情形。

3 程序公正與行政效率

程序公正可以增強行政行為的準確性與可接受性，增進公民對行政機關的信任，提高行政效率，從而更好地保護相對人權益。行政效率也有其不可忽視的價值。行政主體的人力、物力、財力和時間都是有限的，因而就有必要提高行政效率，用最少的行政資源消耗實現最大的公共利益。④而且每一次具體行政行為撤銷，總會伴隨著用重做等手段加以彌補，相當于需要多消耗一次人、財、物與時間成本。另一方面，遲來正義為非正義，過度繁瑣的程序保障必然會帶來巨大的行政成本，致使投入與產出不成正比，⑤增加相對人的負擔。行政效率的提高有助于保護公民權利，實現程序公正。因此程序違法，要分情形區別對待，堅持程序公正與行政效率并重。

4 行政程序的重要性

（1）任意性程序與強制性程序。前者是指法律賦予行政機關程序上的自由裁量權，可在一定范圍內自主選擇。后者指行政機關對程序進行沒有選擇余地，必須無條件執行。⑥二者區別主要是考察程序的重要性與法律所要達到的一般目的的關系。任意性程序對相對人利益影響較小，不影響行政行為的效力，違反其不適用撤銷，除非是嚴重不合理情形；而強制性程序是法律強行規定的，不容有任何協商余地，違反它應適用撤銷。作為重視正當程序的英國，程序越權注意區分程序的任意性與強制性，強制性程序違反才屬于違法行政行為，法院才有權撤銷。

（2）主要程序與次要程序。區分二者的關鍵為是否影響行政決定內容。主要程序能夠影響行政決定的內容，故違反其是行政行為被撤銷的理由之一；而次要程序不影響行政行為的效力，不發生撤銷的問題。

（3）保護當事人利益程序與保護行政機關程序。二者區別在于程序目的不同。違反保護當事人利益的程序，構成撤銷的事由，違反保護行政機關利益的程序，不構成撤銷理由，當事人無權控訴。⑦

（4）能補正程序與不能補正程序。補正是行政機關主動對其欠缺合法要件的行政行為進行事后補救，從而使違法行政行為因補足要件，成為合法行政行為。⑧程序瑕疵的補正、治愈，從注重法治形式向注重法治目的轉變，即“國法威信指維護，不在形式而在目的，即不應斤斤于其之完整，而宜以是否達到國法之目的為依歸。”⑨事后補正可以消除行政行為的違法狀態，從而失去撤銷的理由。在法國，通過物質上的遺漏和錯誤的事后補正，或相對人同意，可以消除行政行為的程序違法。⑩在德國，申請手續、說明行政行為的理由、參加人聽證、委員會或其他行政機關的參與等特定的程序違法，可以通過補正消除程序違法的后果。豘

（5）內部程序與外部程序。內部程序是有關行政機關內部工作規程的程序。其對相對人的權利與義務影響較小。基于內部程序不直接發生外部效力，而且較少影響相對人的權益，一般地，違反內部程序的行政行為不適用撤銷。但在“法制未臻健全，外部程序規范尚未建立時，內部程序亦有部分保障人權、提升決策品質的功能”豙時，此時內部程序之違反，不適用撤銷，存在不合理；外部程序是行政機關與人民來往時所適用的程序，以調和公益與私益為目的。豛外部程序對相對人的權利義務影響較大，行政機關違反此種程序時，一般地應適用撤銷，以更好地保護相對人的權利。

行政程序重要性對程序違法撤銷的影響，不僅是基于程序本身的規定，更多地是考察程序的效力與目的，即程序對行政行為效力的影響，相對人與公共利益之間的平衡，從而將程序與實體有機統一起來。

5 結語

具體到我國，鑒于我國處于行政法治的初級階段，程序立法起步晚、水平不高，應先對程序違法做一些大的類型劃分，然后在總結實踐經驗基礎上，逐步完善我國程序違法的規定，以平衡程序公正與行政效率。

注釋

①④周佑勇，李煜興.行政程序價值的反思和定位[J].河南政法管理干部學院學報，2002（2）：86.

② 葉必豐.行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，2003：4.

③⑦⑩王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988：690-691.

⑤ 張千帆，趙娟，黃建軍.比較行政法——體系、制度與過程[M].北京：法律出版社，2008：376.

⑥⑧王萬華.行政程序法研究[M].北京：中國法制出版社，2000：258-259.

⑨ 林紀東.行政法[M].臺灣：三民書局，1988：334.