公共服務外包視角下教育信息資源供給模式研究

[摘 要] 豐富優質的教育信息資源及其高效利用是基礎教育信息化的核心和深化的關鍵。研究首先從信息資源的共享性具有公共產品特征和基礎教育屬于公共服務范疇切入，明確基礎教育信息資源供給是政府的一項基本公共服務。然后，以比較優勢、規模經濟和價值鏈理論為依據，分析了教育信息資源外包供給的動因，構建了“用戶驅動、政府主導、企業承包、服務至上”的教育信息資源外包供給模式。最后，從系統動力學視角分析了模式的運行機制，說明教育信息資源外包供給在出資主體、開發主體、供給方式、供給決策、經費劃撥、資源規劃和用戶使用方面具有明顯優勢。研究試圖突破現有教育信息資源供給模式的局限，為基礎教育信息資源優化配置的實踐提供有益借鑒。

[關鍵詞] 基礎教育； 教育信息資源； 公共服務； 服務外包

[中圖分類號] G434 [文獻標志碼] A

[作者簡介] 楊文正（1979—），男，云南大理人。講師，博士研究生，主要從事教育技術、教育信息資源配置研究。

E-mail：yang121@yeah.net。

一、引 言

豐富優質的教育信息資源是基礎教育信息化向縱深推進的關鍵，也是教育信息資源共享應用的前提。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“加強優質教育資源開發與應用”、“促進優質教育資源普及共享”的要求。很多學者從不同的層面對教育信息資源的“自主建設”、“共建共享”和“公建眾享”建設形式進行了探討。政府通過多種形式促進教育信息資源的開放、共享，實現了教育信息資源從無到有的轉變。從實際情況看，目前我國中小學校的信息化硬件設施建設具有一定的規模，大多數學校擁有相應的網絡教學平臺。當前最為突出的問題是：優質教育信息資源匱乏且配置不均衡，沒有充分發揮教育信息資源“自然稟賦”的共享特性；廣大師生對教育信息資源的多元需求日益增長，而很多區域教育信息資源的建設還停留在封閉、自給自足的狀態；同質教育信息資源的重復與數量的急劇增加，已有信息資源的整合、共享與應用重視程度不夠。作為公共服務的基礎教育信息資源供給問題未能得到有效解決。

凱恩斯定律認為，有效需求決定供給，只要有需求，就會創造供給。基礎教育信息資源具有公共產品的屬性，教育信息資源的共享過程可以看作是公共服務的供給過程。《十八大報告》提出“改進政府提供公共服務方式”，“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。《教育信息化十年發展規劃（2011—2020年）》要求在基礎教育信息資源供給服務方面“制定政府購買優質數字教育資源與服務的相關政策，支持使用者按需購買資源與服務，鼓勵企業和其他社會力量開發數字教育資源、提供資源服務”。本文把教育信息資源供給問題投射至公共服務領域，以公共服務外包為切入點，在“企業競爭提供、政府評估準入、學校自主選擇”的資源建設新機制方面進行探索，逐步形成政府購買公共服務與市場提供個性化服務相結合的資源供給與應用新模式。這一模式旨在提升教育信息資源質量和應用水平，縮小廣大師生對教育信息資源期望與使用滿意度之間的差距，提高師生在教學中主動使用信息資源的積極性。

二、基礎教育信息資源供給特性的辨析

（一）基礎教育是政府的一項基本公共服務

公共服務是為滿足公共需求，為社會公眾提供的、基本的、非盈利性的服務。[1]教育公共服務是當前建設公共服務型政府過程中引起廣泛社會關注的一項重要內容，一般指由政府主導、非政府公共組織及其他企事業單位共同參與，在教育公共產品的生產和供給中承擔相關職責和履行相應職能[2]。基礎教育是公民生存發展和進一步接受教育和學習的基礎。“是向每個人提供并為一切人所共有的最低限度的知識、觀點、社會準則和經驗”的教育。在我國現行的教育體制中，基礎教育是國家為了保障公民最基本的生存發展權、滿足其基本尊嚴、提升其基本能力，為社會公眾提供的最直接、最密切、最現實的教育和文化公共服務。因此，基礎教育已經成為政府的一項基本公共服務，是一項由政府主導、惠及社會公眾且滿足社會教育共同需求的公益性服務。[3]

（二）信息資源的共享性具有公共產品特征

信息資源是教育過程中不可或缺的，相對于物質和能量資源，最大的區別是其具有“自然稟賦”的共享特性：在排除技術和人為約束（如知識產權法律制度的約束）的條件下，某些人對信息資源內容的控制和享用并不以其他人減少或失去對該信息資源內容的控制和享用為前提。[4]信息資源的共享性一方面使其易于擴散且能夠得到比物質和能源更為廣泛的利用。另一方面信息資源產品從設計到單個產品的開發，再到大規模使用具有高固定成本、低邊際成本的特點。這就說明只有使信息資源得到極大共享才能充分發揮其最大效用。由于同一信息資源可以同時被多個不同的使用者占有，使用者之間不存在明顯的競爭關系，這與公共產品的基本屬性是相符合的。

美國經濟學家保羅·薩繆爾森在1954所發表的《公共支出的純粹理論》[5]一文中，認為公共產品是“每個人的消費不會減少任何其他人對這種產品的消費”的物品。根據這一經典定義，人們歸納出公共產品在消費中的兩個本質特性：一是消費的非競爭性，指一個使用者對該產品的消費并不減少它對其他使用者的供應；二是受益的非排他性，指使用者不能被排除在對該產品的消費之外。如果將純公共產品和純私人產品看作物品分類的兩極，則現實中的物品是處于兩極間逐漸過渡的一系列產品。1965年，公共選擇理論代表人物詹姆斯·布坎南對薩繆爾森的理論做了重要的修補，在《俱樂部的經濟理論》[6]中首次提出“準公共產品”的概念。由此，根據信息資源產品消費的非競爭性和受益的非排他性強弱，可將信息資源產品分為純公共產品、準公共產品和私人產品等三類。

（三）基礎教育信息資源應由政府主導供給

從經濟學的角度，公共物品的提供一般有三種方式，即政府提供、市場提供和政府與市場的混合提供。政府提供以滿足社會的公共教育信息消費需求，政府無償地向消費者提供教育信息資源產品，消費者可以無條件地獲得產品的消費權。市場提供是指由市場向消費者提供教育信息資源，一般通過收費來獲取生產成本和一定的利潤，提供者和使用者遵循市場的供求機制、競爭機制、價格機制、激勵機制和風險機制等自負盈虧，實行商業化運營。混合提供是指政府與市場結合，以一定的成本價格，通過補償或收取一定費用的方式來向教育信息資源的消費者提供產品。

有學者從公共產品的視角對具體教學中所使用的信息資源產品特性作了具體的分析（如圖1所示）。根據其純度的不同，將其供給模式歸為四大類：政府供給；市場供給或校際共享，政府購買或補助，政府管制；市場供給，政府管制；市場供給。[7]也有學者根據公共資源產品在競爭性上存在的差別，進一步細分為弱競爭和強競爭兩類，得出教育信息資源的生產和提供組合有三種方式：公共生產、公共提供；公共生產、混合提供；公共生產、市場提供。[8]

我們認為，無論是基礎教育作為政府的一項基本公共服務，還是信息資源具有公共產品（純公共產品或準公共產品）的屬性（除了消費上的非競爭性和非排他性外，還有較強的正外部性、消費效用的不可分割性、產品利益邊界不清晰、投入成本與產出效益不成比等），基礎教育信息資源都應由政府來主導供給。需要特別強調的是，政府主導供給是指政府作為基礎教育信息資源生產和使用經費的主要提供者，而不是唯一生產者，其生產可由政府部門、公共組織、非政府組織、非營利組織乃至私營部門完成。即把資源建設資金提供者與生產者分離，決策者與執行者分離，充分發揮用戶需求、自主選擇的權力和借助第三方的技術優勢，實現基礎教育信息資源供給效率的提升。

三、教育信息資源外包供給模式構建的依據

（一）教育信息資源服務外包供給的提出

外包（Outsourcing）又稱“外部資源利用”。最早見于加里·哈梅爾（Gary Hamel）和C·K·普拉哈爾德（C.K.Praharad）1990在《哈佛商業評論》發表的《企業的核心競爭力》一文中，意指企業將生產鏈條中一些非核心環節發包給第三方企業來做的生產經營方式[9]。服務外包作為外包的一種主要形式，是指企業、機構為降低成本、提高效率、充分發揮競爭優勢，將原先由自身完成的部分或全部服務業務流程以合同的形式委托給外部優秀的專業服務承包商完成的一種商業模式。公共服務外包是指為實現公共利益最大化，政府通過競爭機制，利用外部優勢資源，將本應由自身承擔的公共服務，委托私人部門或非營利部門來完成的一種公共服務供給方式。公共服務外包能夠對政府公共服務供給起到積極的推動作用，使政府實現公共利益最大化。作為公共服務市場化和社會化的一種新型行為模式，基礎教育信息資源外包供給就是引入競爭機制，實現信息資源供給的多元化。

（二）教育信息資源服務外包供給的動因

開展基礎教育信息資源外包供給有著利用外部資源、降低成本、提升管理效率和資源質量的內部動因，有著技術、市場和用戶等方面的外部動因，如圖2所示。信息技術的發展降低了信息處理的成本，增加了信息儲存的容量，提高了信息傳播的速度，保證信息傳輸的安全，等等。為信息資源共享跨越時空障礙提供技術支持；市場環境的變遷導致一體化的生產方式受到沖擊，需要向外部尋求優勢資源，迫使政府采用服務外包的供給方式；用戶數量的遞增和需求的多樣化，不僅要求政府提供豐富優質的信息資源，而且還期盼得到便捷和優質的技術服務，為他們實時解決教學中使用信息資源的難題。公共服務外包的目的是降低成本、提高效率、發揮核心競爭力，實質上是利用最優秀的專業化資源，實現專業化分工，整合資源的一種經營管理模式。政府將信息資源的開發任務交由企業或第三方來完成，可以專注于教育信息資源平臺的搭建服務、經費的投入和使用績效等業務。企業發揮其技術和經濟的優勢，專心于信息資源的開發和用戶問題的反饋等服務業務。通過服務外包，以信息技術為依托，把具有不同優勢資源的合作力量整合成反應快速、靈活多變的動態聯盟，實現各方資源共享、優勢互補、有效合作。

（三）教育信息資源外包供給的理論依據

1. 比較優勢理論

比較優勢理論認為，在其他條件大致相同的情況下，由于部門或組織間技術水平相對差異而產生的生產同一商品的成本差異，構成商品交易的原因并且決定著交易的模式[10]。比較優勢理論的兩個關鍵概念是要素豐裕度和要素密集度。要素豐裕度是指一個部門所擁有的各種可用生產要素之間的相對豐裕關系。要素密集度是產品生產過程中不同投入要素之間的比率。教育信息資源產品是一個技術和資本相對密集型產品，技術和資本相對豐裕的部門具有供給的比較優勢。從技術角度來看，信息資源新產品的開發需要企業具有技術創新和市場反應靈活的優勢，專業化的分工能提高開發的效率。從資金角度來看，教育信息資源作為公共產品，政府具有資金提供的責任和管理方面的優勢，采取一定的制度措施，根據信息資源的需求，來委托或購買企業開發的專業級產品，在保證資源質量的同時也節約了相應的成本，提高了資金投入的效益。從內容角度來看，教育信息資源產品需要具備科學性和符合師生教學和學習的規律，學校可以發揮其在知識內容、教學設計和使用反饋方面的作用，保證滿足教學設計在教育性、科學性、準確性和藝術性等方面的要求。

2. 規模經濟理論

規模經濟是指企業在一定規模內增加產量，生產效率能相應地提高，其產品的平均成本可以不斷降低，呈現出規模收益遞增的現象。[11]根據信息資源的共享特性，這里的規模不是傳統意義上的單一品種大批量，也不是指企業規模或產品規模大小，而是指節約或效益的意思。產生規模收益遞增的原因一方面是勞動專業化，也就是通常所說的專門做一項工作的人比樣樣工作都要做的人干活快而且準確。同理，一家企業提供具有共同投入要素的各種產品要比各個企業分別提供節約成本。雖然教育信息資源具有很強的異質性，不具備重復生產的特性，但開發資源產品所需要的技術、人力和資金等形成了產品開發的共同要素，同樣具有規模經濟的效應，而且長期從事信息資源產品開發的企業一般都積極主動地促進技術的改進和高素質人才的擴充，具有開發高質量信息資源的優勢。另一方面是與信息資源生產相伴而生的經驗曲線效應。即由于信息資源開發技術人員和管理者在熟悉他們的工作中獲得了經驗，從而降低了生產成本。

3. 價值鏈理論

邁克爾·波特教授認為：“每一個企業都是在設計、生產、銷售、發送和輔助其產品的過程中進行種種活動的集合體，所有這些活動都可以用一個價值鏈來表示”[12]。教育信息資源供給過程可以看成是從信息資源的設計、開發、共享到應用的產品價值增值服務流程，從而具備了價值鏈特征。從學校用戶的需求到信息資源開發規劃，從公共服務平臺的建設到實際運行管理，從信息資源商品的設計、開發到使用、反饋等環節都充滿了相應的價值節點，形成一個有機的價值鏈。根據邁克爾·波特給出的價值鏈一般模型，可以描繪出教育信息資源供給的價值鏈過程，如圖3所示。學校用戶作為教育信息資源的使用主體，除了在使用信息資源過程中付出相應的學習成本外，還應該發揮其在需求分析和應用效果反饋方面的比較優勢，提升信息資源產品的價值。企業作為市場主體，在教育信息資源供給整個過程中，處于價值鏈的中游，擁有技術研究、產品開發和售后服務的核心競爭力。教育信息資源根本旨向是公益性的，并非以獲取自身利益為取向，政府的組織效應最終也是服務于社會效應，在強調資金投入和產品質量監管與評價的同時，更應該強調信息資源的共享性。

四、教育信息資源外包供給模式的構建

（一）教育信息資源外包供給模式的構建思路

基于以上分析，融合公共服務外包理念，我們提出“用戶驅動、政府主導、企業承包、服務至上”的教育信息資源外包供給與使用模式，如圖4所示。“用戶驅動”體現以用戶為中心，從用戶多元需求角度來規劃、開發教育信息資源，并且將資源的使用率作為教育信息資源質量的評價尺度，以用戶在使用過程中的反饋作為信息資源質量改進的依據。“政府主導”說明政府將基礎教育信息資源的供給作為一項基本公共服務，教育主管部門主動承擔信息資源供給費用、組織資源開發和服務質量監管的責任。政府通過資金投入和服務監督等手段積極引導企業或非政府組織參與基礎教育信息資源的供給過程，采用一主多元的供給方式。“企業承包”說明企業作為信息資源的開發主體，憑借其技術先進、規模開發等優勢，在教育信息資源供給中引入市場競爭。充分發揮市場的供求機制，及時把握用戶群體的信息資源需求；利益機制迫使企業降低開發成本，節約社會資源，提高經濟效益；價格機制不斷調整政府投入的數量和比例，以平衡供給與需求，避免信息資源產品開發的無目的性；競爭機制促進企業不斷進行產品創新、提高信息資源產品和服務的質量。“服務至上”體現在政府通過搭建基礎教育信息資源平臺和公共服務管理平臺、企業通過技術支持與培訓、學校通過改善信息化環境和營造信息資源使用氛圍等方式主動服務并滿足用戶對信息資源的需求，進而提高資源使用的滿意度。

（二）教育信息資源外包供給模式的運行機制

教育信息資源的有效供給是一項系統工程，主要包括三個利益子系統：學校師生作為資源使用的主體，政府作為資金提供者和決策者，企業是資源開發和技術服務提供者，并且三者都圍繞資源的利用率展開。資源的質量作為使用的“吸引子”，用戶在一定的激勵下積極使用信息資源。企業為了獲得更多收益，在市場競爭中更加關注用戶的需求與反饋，積極改進資源質量。由此，形成“使用反饋—質量改進”的良性循環（如圖5所示），提高資源的利用率，實現政府投入的最大化效益。教育信息資源外包供給重在實現“用戶參與、政府決策、企業服務”三者聯動的價值鏈，形成“低成本、高收益、高質量、高效率”的多重優勢，從根本上改變教育信息資源的配置結構：將資源質量和使用效率置于首位，更加強調資源建設資金的投入效益；將資金提供者與生產者分離，資金保障與外包決策的政府角色定位更加明確；企業由單一產品的開發轉向多元服務的提供；產品開發采用以用戶為中心的自下而上形式，用戶的需求和反饋得到外包服務商的及時滿足與互動。教育信息資源服務外包供給模式將信息資源使用者、資金提供者和資源開發者有機結合，達到基礎教育信息資源建設、管理、評價、整合共享和應用服務整個環節的協調平衡與可持續發展，為尋求學校自主獨立開發、企業規模開發和政府出資建設等三者之間的跨界與合作提出新的思路。

（三）教育信息資源外包供給模式的優勢分析

1. 供給主體更明確、開發主體多元化

當前，用戶對基礎教育信息資源供給主體的認識還比較模糊。作為權益享受的用戶沒有對政府提出提供有針對性信息資源的要求，轉而采取“自給自足”的方式（也稱作自愿供給）。一方面耗費了大量的時間和精力，另一方面由于技術和經費的限制，只能開發一些簡單的素材。教育信息資源服務產品的供給已經不再是誰提供了服務，而是以什么方式及組合來保證服務的有效性和有益性。教育信息資源服務外包的供給模式將政府的角色由資金提供者與資源建設者轉變為資金提供者與管理者，將資源建設交由第三方來完成，政府角色定位更加明顯，管理能力更加突出。政府作為基礎教育信息資源供給的主導，積極引導社會多方的參與，發揮政府投資與企業生產方面的優勢，實現政府與社會性力量合作與互補的“雙向互動”，保障基礎教育信息資源的有效供給。

2. 政府市場相結合、供給方式更靈活

教育信息資源產品的供給除了前面提到的“自給自足”方式外，這種方式最大的不足是信息資源處于靜態不變的狀態，致使資源的固化，不利于在使用過程中重組與創造，使用效果不佳。作為市場供給代表的企業憑借自己的技術和資金優勢，可以開發出專業級別的信息資源。但其最大的不足就是企業主要面向的對象是政府部門而非用戶，并且本著以營利為目的的原則，他們將更傾向于開發成本相對少而獲益多的資源，這會造成很多用戶真正需要的信息資源無人開發。尋找政府與市場兩種供給方式的“契合點”是基礎教育信息資源政府主導行為的一項制度創新。一方面采用政府供給的方式統籌規劃，保障信息資源供給的基本標準；另一方面在政府信息資源供給中引入市場機制，破除政府對信息資源開發的壟斷，而且也解決了“開發什么”和“如何供給”的問題。只有將政府供給與市場供給兩者有效結合起來，排除政府與市場的“雙失靈（政府失靈和市場失靈）”，才能有效提升基礎教育信息資源供給的質量、效益和效能。

3. 經費劃撥更合理、資金投入效益高

我國基礎教育信息資源配置普遍采用“綜合定額+專項補助”的方式。這種按學生人數平均劃撥資源建設經費的方式沒有充分考慮用戶的多元需求，沒有關注資源的使用反饋與質量改進的過程，沒有綜合分析經費投入與配置績效之間的互動關系，沒有將資金使用效益和用戶需要掛鉤，難以凸顯政府通過財政撥款調節教育供求關系的能力，在資金的使用效率上更難有所作為。同時傳統的教育信息資源經費劃撥采用單向線性的方式，這一方式的形成源于基礎教育信息資源供給的政府壟斷和生產一元化的制度安排，資源使用者被動使用政府統一提供的資源，毫無個性化可言。教育信息資源服務外包供給模式將資金分散到學校轉變為由轄區教育主管部門集中調配使用。集中使用教育信息資源建設經費的好處在于政府可以通過行政調控措施，在充分了解用戶需求的前提下，統籌規劃教育信息資源的開發、運行和使用，在投入經費一定的情況下，最大限度地購買優質信息資源，在應用方面同樣產生更大的效益。采用相對集中的供給模式一方面實現了經費供給的規模化，充分發揮基礎教育信息資源公共產品的外部效應；另一方面也有利于解決區域內信息資源配置的失衡問題，達到公共服務的均等化。

4. 供給決策更科學、供給過程更透明

當前政府對基礎教育信息資源的供給決策主要表現為典型的“自上而下”的特征，這種“自上而下”的體制忽視了資源使用者的需求和反饋，淡化了信息資源供給的目的和效果。一方面容易造成政府在信息資源供給中的“缺位”、“越位”、“錯位”現象，政府對信息資源建設的責任意識不強，造成投資不足；另一方面也容易造成資源建設與應用脫節，資源的生產滯后于用戶的需求變化，信息資源產品的時效性較差。建立需求為導向的教育信息資源“自下而上”供給制度應該成為未來基礎教育信息資源供給改革的方向。這種決策機制可以充分發揮用戶自主選擇的權利，將自己在教學實踐過程中急切需要的信息資源表達出來，作為政府資源建設規劃的基準，并將用戶對資源的反饋和使用效果作為資源質量的評價依據。將用戶對信息資源使用的滿意度作為衡量信息資源服務供給機制合理性的評價尺度，保證供給決策的科學化、民主化，增強供給過程的透明性。

5. 資源建設有規劃、用戶參與更主動

教育信息資源服務外包模式要求形成資源建設領導小組、學科教研專家組、技術專家組、學科內容組構成的資源規劃共同體。資源建設規劃包括資源適用對象、資源建設的數量、資源類型規劃、資源設計形式、學科資源分布和資源建設標準等。教育信息資源外包供給模式在使用方面，要求用戶參與到資源建設開發與質量改進的整個過程中。用戶在使用過程中不僅可以滿足教學需求，節約成本和精力，而且還會得到相應的激勵，積極性將大幅提高。用戶將由單一被動的信息資源獲取者，轉變為既是信息資源的使用者，又是信息資源的建設者。企業采用信息資源“推送”技術，根據用戶的不同需求或使用偏好將合適的資源推送至用戶面前，以主動服務的方式帶動教師、學生和家長的應用。將掘客（Dig）理念移植到教育信息資源評價中，實行教育信息資源質量評價與優選準入措施，依據用戶的選擇與使用效果，對同類型資源進行排序，優勝劣汰，這將大大提高教育信息資源的質量和用戶使用需求的滿意度。提倡資源共享與重用的理念，鼓勵廣大師生參與資源的初次開發及二次質量改進的過程，讓資源不斷符合用戶的教學或學習需求，促進資源的真正共享。

五、結 語

基礎教育信息資源外包供給的實質是政府出資，讓營利或非營利組織參與公共服務提供，其核心思想是把市場機制和管理手段引入公共服務之中，將公共服務的提供者與生產者分離，通過購買的方式間接地向公眾提供服務。其主要目的是：降低成本、利用外部資源、提高核心競爭力、提升服務質量。基礎教育信息資源服務外包供給改變了傳統信息資源的提供方式，是未來教育信息資源產品供給的趨勢：決策由單一固定的政府決策模式轉向社會公眾參與互動的決策模式；供給由單一壟斷的政府供給模式轉向多元競爭的市場供給模式；評價監管由封閉被動的內部自我評估監督模式，轉向開放的社會中立評價監管模式。在整個運行過程中政府、市場、學校、用戶構成了一個有機整體，分別在供給過程中扮演著不同的角色，起著不同的作用。基礎教育信息資源服務外包模式要想真正發揮作用，必須在制度、服務市場、績效考核等領域創造其運作的條件。外包供給的績效應該從用戶滿意度、供給成本、服務效率和服務質量等四個方面來整體考慮。對教育信息資源服務外包績效產生影響的因素包括教育信息資源建設理念、政府經費投入力度、政府的合同管理與履行能力、決策評價的規范程度、承包商的信譽度及提供服務能力等。本文構建的基礎教育信息資源服務外包供給與使用模式也只是我們在現有研究基礎上提出的一個理論指導，關于教育信息資源外包供給還需進一步的實踐研究。

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