高層預警新城規(guī)劃

位列網評“中國10大鬼城”之首的內蒙古鄂爾多斯，近期被披露正進行大規(guī)模的“遷人填城”計劃。

有評論認為，此舉是一錯之后的再錯，“鬼城”的出現與“填城”的沖動，都源于政府之手伸得過長，政府決策過于簡單。

鄂爾多斯僅是當前中國新城“沖動”后果之一例。

一年來，正值新型城鎮(zhèn)化醞釀頂層設計之際，各地不斷曝出“空城”、“鬼城”現象，遭到輿論質疑。

據《財經國家周刊》記者了解，年中，中央財辦委托國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心進行的一項相關課題上報后，驚動了中央高層。

這一課題部分內容后經權威媒體公開披露，引發(fā)社會更強烈的“聲討”。

決策層的預警和社會共識的形成，使一場有關新城新區(qū)超前、超標、超規(guī)模建設的整頓治理山雨欲來。

沖動與聲討

7月初，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對全國12個省/區(qū)的政府工作報告、文件、規(guī)劃和新聞報道等進行廣泛檢索，結果發(fā)現：12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設，共規(guī)劃建設了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。

而在12個省/區(qū)下轄的144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區(qū)，共規(guī)劃建設了200個新城新區(qū)；161個縣級城市中，也有67個提出新城新區(qū)建設。

按照課題組觀察，大多數城市已經將新城新區(qū)建設付諸于行動，并非僅僅存在于規(guī)劃，且新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現實，平均每個規(guī)劃中的新城面積相當于現有城市面積一半多，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當于現有城市人口。

以貴陽市為例——該市提出了要建3個新區(qū)和5個新城，規(guī)劃建設總面積達1267平方公里。而2011年貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里，即便加上周邊的安順市，兩個市建成區(qū)面積合計也僅198平方公里，相當于要增加6個貴陽和安順。

《財經國家周刊》記者獲悉，中央高層對各地擴張城市面積的做法深以為憂。“空城”的大量出現，非但對耕地、資源環(huán)境保護構成威脅，還將導致地方背上財政、金融風險。

輿論亦在近期對“空城”、“鬼城”現象展開密集討論。新華社的調研發(fā)現，城市規(guī)劃存在定位過高、速度過快、用力過猛三大突出問題。《人民日報》刊發(fā)評論，直陳“造城虛火癥該治了”。

《財經國家周刊》記者了解到，針對新城新區(qū)超前、超標和超規(guī)模建設現象，相關部委正在研究對策。

國土資源部一位官員告訴記者，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的課題報告“雖然只是網上找來的數據”，但反響很大，且對他們的工作產生了微妙的影響。

據悉，國土資源部不久前已于內部會簽完畢一份報告，將他們所掌握的各地新城區(qū)建設情況向高層作了匯報。

這份出自國土部門的報告，其數據與前述發(fā)改委機構報告或有所不同。在國土部門看來，“目前真正突破土地利用規(guī)劃的新城新區(qū)并不多”。

以延安這一陜北重要城市為例——五六十萬人口簇擁在30多平方公里的老城區(qū)，該市曾做出了一個總面積達70多平方公里的新城新區(qū)遠景規(guī)劃。后經國土資源部把關，最終獲批的規(guī)劃建設用地僅有十幾平方公里。盡管如此，延安市在對外宣傳材料中，仍舊聲稱要建設70多平方公里的新城新區(qū)。

“實際上，很多在建的新城新區(qū)都總是盡量往大了說。”一位知悉新城新區(qū)規(guī)劃報批流程的部委官員告訴記者：當前不少新城新區(qū)“只是地方政府一廂情愿的策劃和想法”，是在地方政府工作報告和媒體上“吹出來的建設規(guī)模”，實際上并未經過國土規(guī)劃部門的合法審批和認定。

其言下之意，新城新區(qū)的“大躍進”在一定程度上被夸大，實情沒有發(fā)改委機構報告和公眾印象中那么嚴重。

“跑部”與管控

不過，前述部委官員也承認新城新區(qū)存在失范失控問題，分歧在于具體數據、事實。

《財經國家周刊》記者獲悉，決策層日前要求對各地新城新區(qū)建設情況進一步摸清底數。

在中國現行法律、政策下，新城新區(qū)的建設審批要遵循一套較為嚴格的程序，但其中不乏人為因素。

據權威人士介紹，“造城”沖動通常始發(fā)于地方主政者，一旦形成新城建設動議，書記、市長們就開始“跑部”：首先要突破的是國家發(fā)改委，爭取納入區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，形成新城新區(qū)概念，并獲得相應政策支持。

其次是住房和城鄉(xiāng)建設部，住建部負責審核城鄉(xiāng)建設規(guī)劃編制。

最后的“閘門”是國土資源部，這也是新城新區(qū)獲得合法審批最難跑的一個部。因為規(guī)劃最終都要落實到用地指標上。建設用地有很多類型，諸如耕地保護、區(qū)域建設用地、自然環(huán)境保護等，存在此消彼長的關系，尤其耕地有18億畝紅線，不可能一味放任，需要由國土部門統籌、權衡。

“跑部”的效果，往往與城市的地位及地方主要官員的個人活動能量密切相關。

比如，在成渝經濟圈內有兩個重要的新區(qū)，即直轄市重慶的兩江新區(qū)和省會城市成都的天府新區(qū)，兩個新區(qū)都曾申報400多平方公里用地指標，最終兩江新區(qū)獲批200多平方公里，天府新區(qū)僅獲批100多平方公里。后者“無奈”之下，通過“增減掛鉤”在四川省內協調用地指標，從鄰近成都的廣源和瀘州各切一塊，“拼湊”出后來的天府新區(qū)。

即使相關部委能卡住地方新城新區(qū)規(guī)模，也往往止不住選址布局方面的隨意性。

一位知情者告訴記者，當年鄂爾多斯新城區(qū)規(guī)劃報批時，相關部委就曾預見其日后的“空城”、“鬼城”風險，指出新城規(guī)劃存在的明顯弊端：新城距離老城太遠，且為一片荒地，“怎么可能聚集幾十萬人口”。

“當時就能預料到日后的風險，但地方政府推動新城建設的心態(tài)非常膨脹，覺得什么事都能辦成。”上述知情者對《財經國家周刊》表示。

面對眾多地方政府的“造城”沖動和“跑部”活動，國土資源部相關部門形成了一條處事原則：“如果中央領導有明確的說法，我們就遵照執(zhí)行；如果沒有明確的說法，我們一般就不同意，就給它抵在那里”。

為改變審批環(huán)節(jié)上的被動局面，國土資源部近年來還試圖推動“國土規(guī)劃管控”制度的實施，對于申請報批的新城新區(qū)，“凡是符合國土規(guī)劃的，就支持；不符合的，就打回去”。

“懲罰”與“復活”

造城“沖動”已久，“懲罰”逐漸來臨。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵撰文認為，當前各地的造城運動存在幾個問題：一是過多過大過濫，在競爭條件下很難實現規(guī)劃目標；二是標準過高，沒有那么多可支撐的高素質產業(yè)和高素質人口；三是政府財政壓力增加，風險逐漸顯化。

此外，新城新區(qū)“大躍進”還沖淡了中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的初始目標。各地熱衷于新城新區(qū)建設，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現了嚴重的偏差，很有可能影響到未來城鎮(zhèn)化有關政策的落實，特別是針對農民工市民化問題、城市發(fā)展模式轉變等問題。

李鐵在文章中表示，社會上對地方的作法反響十分強烈，擔心是又一輪“城鎮(zhèn)化投資躍進”，如果不及時規(guī)范和引導，會造成社會不良反響，加劇大拆大建所引發(fā)的社會矛盾。

在他看來，“新城建設不是不可以搞，但是要遵循規(guī)律，要走集約型發(fā)展道路”。他建議重新研討城鎮(zhèn)化政策的設計，明確改革的思路，規(guī)范地方政府行為，引導城鎮(zhèn)發(fā)展重點解決人的問題和城鎮(zhèn)發(fā)展模式問題。此外，組織專家隊伍對各地的新城新區(qū)建設和規(guī)劃進行調查，提出意見，統一清理。

“鬼城”們自身也開始感到情況不容樂觀。鄂爾多斯地方政府在此前造城過程中本已背負巨額債務，近期再推填城計劃試圖挽救，更被外界認為一廂情愿、不切實際。

另一位居網評“十大鬼城”之列的河南省鶴壁市，同樣面臨“引人”壓力。

鶴壁市是河南省第一個興建新城區(qū)的地級市。昔日的老城區(qū)坐落在約30平方公里的煤礦地帶。煤礦采空后，老城區(qū)出現塌陷跡象。1992年，鶴壁開始籌劃興建新城，選址位于距離老城區(qū)約40公里外的兩個縣城。

《財經國家周刊》記者在鶴壁當地調查發(fā)現，新城淇濱區(qū)目前基礎設施較完善，建有會展中心、購物商場、甲級寫字樓和濱水樂園等地標性建筑，以及大量的高檔住宅小區(qū)，景觀氣派恢宏，但至今仍舊人煙稀少，吃飯、住宿、打車都不方便。

今年中秋節(jié)這天，淇濱區(qū)負責招商引資的工作人員牛陸茂仍在福建出差。作為剛被媒體“發(fā)現”的“鬼城”，淇濱區(qū)當前最迫切、最艱巨的任務，就是加快各類產業(yè)招商落地，實現“引人”工程。

新城新區(qū)由空轉旺，并非沒有成功的先例，比如鄭州的鄭東新區(qū)。

2009年，鄭東新區(qū)常住人口約30萬，顯得空蕩。但短短幾年過去，該新區(qū)常住人口已達到100萬人，雙向八車道也變得擁堵。

“兩三年前，我晚上回到位于鄭東新區(qū)的家都有點害怕，黑燈瞎火。但是現在，小區(qū)周邊找不到停車的地方了。”鄭州的媒體人林嵬說。

在林嵬看來，不管是鄭東新區(qū)，還是鶴壁新城，究竟是不是“空城”、“鬼城”，還要從整個中原經濟區(qū)、整個河南省的城鎮(zhèn)化率大背景來看。農業(yè)大省河南的城鎮(zhèn)化率過去一直偏低，說明潛力巨大。

“新城現在可能是比較空，但是未來三五年內還空不空，不好說。一個富士康引進來，就能給鄭州帶來30萬的人口。”林嵬認為，要解救“空城”、“鬼城”，關鍵在于打開一些既有政策的瓶頸，實現人氣的聚集，比如戶籍制度改革、公共服務均等化等。

國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼也對《財經國家周刊》記者表示，不能對新城新區(qū)建設一概否定。實踐中，不少新區(qū)在帶動區(qū)域經濟發(fā)展、加快產業(yè)轉型升級、促進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展等方面確實起到了重要作用。從合理組織城市空間看，城市新區(qū)在疏解中心城區(qū)的過密人口、轉移過多過重的城市功能、改善城市面貌和人居生態(tài)環(huán)境等方面，也不失為一種有效方式。

但董祚繼同時表示，當前一些城市違背城市發(fā)展規(guī)律大搞“造城運動”，新區(qū)無序擴張，由此出現的問題和可能造成的后果，“確實到了要下非常決心、用非常措施加以整治的時候了。”