地方債審計(jì)版出爐在即

9月28日，國家審計(jì)署出面辟謠：“地方債務(wù)較兩年前幾乎翻番”的報(bào)道失實(shí)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者致電審計(jì)署，得知審計(jì)工作尚未如傳言的進(jìn)入收官階段，離數(shù)據(jù)上報(bào)還有段時(shí)間，最終結(jié)果有望11月份面世。

“個(gè)別市縣可能翻番，全國情況絕非如此。”審計(jì)署澄清，所有機(jī)構(gòu)對地方債總體規(guī)模的估算、預(yù)測，都從未得到過審計(jì)署的核實(shí)與確認(rèn)。部分測算具有切實(shí)根據(jù)，“但很難評價(jià)個(gè)別機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確性”。

迄今為止，相對官方的地方債務(wù)數(shù)據(jù)有四個(gè)：一是2011年國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果為10.7萬億元；二是審計(jì)署副署長董大勝今年兩會期間對本刊表示，估計(jì)各級政府總債務(wù)規(guī)模為15萬億?18萬億元，但并未明確界定出其中的中央和地方政府債務(wù)；三是財(cái)政部部長樓繼偉今年3月對外表示的11萬億元；四是原財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠在博鰲論壇上引用的20萬億元。

國際上，惠譽(yù)有過12.85萬億元的估值；巴克萊有過“中國政府總負(fù)債或達(dá)50萬億元”的言論；國際貨幣基金組織副總裁大衛(wèi)·利普頓稱“中國地方債已占GDP的50%”；野村證券在9月研報(bào)中稱“2012年融資平臺債務(wù)總額為19萬億元，其中帶息債務(wù)14.3萬億元”。

相對達(dá)成共識的，是華泰證券、招商證券和平安證券等提出的地方債務(wù)15萬億元結(jié)論。

持續(xù)不斷的爭議，讓地方債規(guī)模的虛實(shí)愈加撲朔迷離。

“我們陷入了誤區(qū)，陷入對總規(guī)模的不斷關(guān)注中，忽略了債務(wù)本身亟須細(xì)分、重視細(xì)節(jié)的現(xiàn)實(shí)?！币晃槐几皵?shù)個(gè)省份調(diào)研的知情人士告訴記者，地方債務(wù)的真假，在于每個(gè)區(qū)域、每個(gè)細(xì)節(jié)情況的疊加和綜合。

專家表示，此次審計(jì)將使得部分省份暴露出較大風(fēng)險(xiǎn)，部分行業(yè)和領(lǐng)域可能蘊(yùn)藏較嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。但地方債風(fēng)險(xiǎn)，必須分省份、分領(lǐng)域差別對待。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)不久前在達(dá)沃斯論壇開幕式上表示，“對中國地方政府性債務(wù)問題，可以有把握地說，總體是安全可控的”。

結(jié)果11月份出爐

7月28日，審計(jì)署網(wǎng)站發(fā)布消息稱，根據(jù)國務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。

據(jù)悉，全國性審計(jì)工作于8月1日全面展開，這也是審計(jì)署對地方債務(wù)的第二次全面摸底。

9月底，各地傳出審計(jì)工作到了收官階段。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者致電審計(jì)署，得知審計(jì)工作尚未如傳言的進(jìn)入收官階段，離數(shù)據(jù)上報(bào)還有段時(shí)間，最終結(jié)果有望11月份面世。

審計(jì)署的人士稱，所有機(jī)構(gòu)對地方債總體規(guī)模的估算、預(yù)測，都從未得到過審計(jì)署的核實(shí)與確認(rèn)。部分測算具有切實(shí)根據(jù)，“但很難評價(jià)個(gè)別機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)確性”。

早前，董大勝曾告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，地方債審計(jì)需要深入省、市、縣三級政府，深入每個(gè)項(xiàng)目，人力物力耗費(fèi)極大，且每筆數(shù)據(jù)都非常嚴(yán)格。目前，審計(jì)署有3000多人分布于全國，2000多人工作于北京以外的28個(gè)城市，2011年那次共審計(jì)了180多萬筆債務(wù)?！爸卮箜?xiàng)目的審計(jì)，幾乎會全員出動”。

“不僅如此，一些地方債并不以政府名義發(fā)放，而以城投公司來運(yùn)作，審計(jì)難度大增?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)高級金融學(xué)院副院長朱寧稱，“城投公司在二級市場發(fā)債由發(fā)改委審批，多頭監(jiān)管也加大了總體規(guī)模的審計(jì)難度”。

由于難度大、耗時(shí)長，目前結(jié)果還未進(jìn)入上報(bào)階段，但部分省份和條線已經(jīng)稍有眉目，開始值得關(guān)注。

前述人士透露，個(gè)別地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)情況已初步可判，一些問題較重的市縣，有可能出現(xiàn)由點(diǎn)及面的不良影響。

財(cái)政部財(cái)科所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，“截至去年底，地方債累計(jì)約18萬億元，其中顯性債務(wù)約13.2萬億元，2011與2012年新增約2.5萬億元。”

在他預(yù)估的18萬億元中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于顯性債務(wù)，隱性債務(wù)約4.8萬億元，隱性債務(wù)中估計(jì)約60%為影子銀行貸款、政府工程抵押貸款、金融衍生品融資等，與金融系統(tǒng)直接或間接相連，有可能引發(fā)后續(xù)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

三大重點(diǎn)

此次審計(jì)的重點(diǎn)行業(yè)及任務(wù)主要包括：分析鐵路、公路等交通運(yùn)輸行業(yè)和地鐵等市政建設(shè)項(xiàng)目的政府性債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況；分析地方政府融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況、盈利能力、償債風(fēng)向變化情況等；分析以土地出讓金收入為償債資金來源的債務(wù)規(guī)模及償債風(fēng)險(xiǎn)變化情況。

這三大條線，是衡量一個(gè)區(qū)域和領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

記者獲悉，鐵路、公路建設(shè)是核查的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，因而交通運(yùn)輸投向的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為首個(gè)關(guān)注點(diǎn)。其中，河南、浙江、上海、北京、黑龍江和湖南等省份應(yīng)予以重視。

在地方融資平臺質(zhì)地風(fēng)險(xiǎn)上，部分GDP增速下降和先前投資擴(kuò)張均較快的省市，也暴露出一定的風(fēng)險(xiǎn)。其中，青海、北京、重慶、上海、江蘇和安徽等地的城投債受到關(guān)注。

除此以外，政府財(cái)政盈利能力較差的省份，諸如陜西、湖南、廣西和江西四省也當(dāng)列入關(guān)注之列。

在以土地出讓金為償債主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，上述人士在調(diào)研中有非常明顯的感受，源于地方財(cái)政在近年來被動去土地化的過程中，土地出讓金占比逐步下降，使其作為償債來源的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所增加。

這一點(diǎn)上，廣東、廣西、江西、山東和黑龍江等省份相對突出。

“風(fēng)險(xiǎn)各有差異，但從這三條主線來看，江西、黑龍江、廣西、北京、湖南等地可能更需重視?！鼻笆鲋槿耸糠Q。

對于此前人們普遍關(guān)注的重慶、浙江等地，該人士指出可能只是在城投債等某個(gè)領(lǐng)域存在較大風(fēng)險(xiǎn)?！爱?dāng)然，這只是調(diào)研的初步結(jié)果，最終會有全面評價(jià)和利弊權(quán)衡”。

近期平安證券的研報(bào)，一定程度上也支持了上述觀點(diǎn)。

平安研報(bào)對交運(yùn)投領(lǐng)域的凈資產(chǎn)收益率ROE做了計(jì)量，得出河南、浙江等地交運(yùn)行業(yè)ROE均低于1.5%，應(yīng)適當(dāng)予以重視的結(jié)論。另一方面，多數(shù)地區(qū)的政府性債務(wù)占GDP之比集中在40%?60%左右，僅北京、重慶、上海等地超過80%。

“不能再停留于總量關(guān)注上，必須深入內(nèi)部和局部，找到真相。”前述人士坦言。在他看來，區(qū)域性問題正呼喚著差別化策略，地方債不能再一概而論，與之呼應(yīng)的財(cái)稅改革也應(yīng)該因地制宜。

三城市樣本

在前述人士參與調(diào)研的城市中，重慶、蘇州和黃石這三個(gè)長江流域城市，各自代表了地方債在區(qū)域上的典型特征。

此次審計(jì)與2011年相比，具體科目變化不大，但首次包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)?！疤K州的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或許很有限，黃石和重慶次之。”

由于蘇州財(cái)政收支狀況一直良好，一般性財(cái)政收支基本維持平衡，無須土地出讓來加以補(bǔ)充。去年，該市財(cái)政收入約3000億元，地方留存和支出分別為1200億和1100多億元，過去十年間幾乎沒有明顯赤字。

相比而言，以重工業(yè)發(fā)展為主的湖北黃石，這幾年隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)景氣度的下降，開始逐漸承受財(cái)政收入增速下滑的壓力。

據(jù)悉，黃石城投債規(guī)模約為50億元，由于前幾年超速擴(kuò)張，未來至少5年內(nèi)必須面對較大的償債壓力。加之市政基建項(xiàng)目盈利較弱且土地收儲、出讓制度不夠完善，逐漸減少的土地出讓收入使其債務(wù)壓力增大。

“像這樣擴(kuò)張迅速、基建落后的中小城市，可能是風(fēng)險(xiǎn)潛藏的深水區(qū)。”前述人士稱。

在過去數(shù)年，重慶當(dāng)?shù)爻峭豆镜娜谫Y總量中，銀行渠道占比約60%，土地出讓收入約25%左右，其他渠道包括交通收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼和債券融資等。

與人們猜測不同，城投公司融資成本并非想象中那么高，甚至還略低于銀行貸款均價(jià)，且重慶地廣人多，具備較大的土地儲備空間，即便受到地方債審計(jì)和銀行表外業(yè)務(wù)清理的影響，融資成本也仍舊可控。

具體而言，重慶目前城市化率約為55%，除去郊縣后僅30%多，基建項(xiàng)目盈利空間較大。由于主城區(qū)人口集聚效應(yīng)明顯，主城區(qū)近一半的房產(chǎn)購買力均來自郊縣人口。加之當(dāng)前重慶正著重發(fā)展內(nèi)環(huán)與外環(huán)間的郊區(qū)，土地供需基本平衡。

“未來很長一段時(shí)間，重慶房地產(chǎn)市場仍將保持平衡，且房價(jià)和房地產(chǎn)投資都會穩(wěn)定增長。”重慶龍湖地產(chǎn)市場分析師胡奔告訴記者。因而，“土地財(cái)政”還將在重慶繼續(xù)顯效，地方債風(fēng)險(xiǎn)不會造成大面積影響。

總體而言，諸如蘇州等規(guī)劃先行的城市，盡管基建上馬量大，風(fēng)險(xiǎn)卻基本偏弱。而一些前幾年基建先行、城市化概念突出并創(chuàng)新城投模式的大中型城市，往往也會因其自身資源、土地儲備相對充足，短期內(nèi)仍能借力既有制度。而黃石等經(jīng)濟(jì)實(shí)力單薄、宏觀經(jīng)濟(jì)依賴度高的中小城市，卻可能在緩慢的城市轉(zhuǎn)型中承受較大的償債壓力。

審計(jì)盲點(diǎn)

此次全面審計(jì)反映出另一個(gè)問題，審計(jì)內(nèi)容上可能存在盲點(diǎn)，地方平臺已經(jīng)有往村鎮(zhèn)延伸的趨勢，在部分區(qū)域尤其之前債務(wù)壓力偏弱的市縣，以自己“基數(shù)小”為由，高速發(fā)展平臺業(yè)務(wù)。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從沿海某地級市市政府獲悉，由于村鎮(zhèn)、街道一級缺少平臺載體，位處村鎮(zhèn)、街道和開發(fā)區(qū)的相對大型的國企便通常被選為平臺對象。通過對土地、房屋轉(zhuǎn)增資本，企業(yè)很快搖身成為兼具投融資功能的平臺公司。

目前，該市已將十多家國資公司增資擴(kuò)容，大規(guī)模提升其注冊資本金和資產(chǎn)總額，以期迅速適應(yīng)融資平臺身份。

該市上述平臺僅2012年就與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)達(dá)成融資意向接近600億元，并以2011年完成投資額100多億元、2012年完成投資額250多億元的速度擴(kuò)張，年完成投資額增速高達(dá)150%左右，總額占市政府總投資計(jì)劃的60%以上。

并且，該市平臺數(shù)量還在急速增加，不僅鎮(zhèn)級政府被要求至少擁有一家平臺公司，村、開發(fā)區(qū)甚至街道層級的融資平臺，也于2011年起進(jìn)入市政府的實(shí)際規(guī)劃中，要求于三年內(nèi)至少分別擁有或兩家共同擁有一個(gè)特色平臺公司，分別由村委會、開發(fā)區(qū)管委會和街道辦事處負(fù)責(zé)推進(jìn)。

其目的，是市政府針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房集聚等城鎮(zhèn)化措施進(jìn)行的“壓力分?jǐn)偂薄?/p>

不僅在沿海地區(qū)，內(nèi)陸省份部分城市也有效仿。上述市政府一位官員告訴記者，內(nèi)陸省份的基層官員絡(luò)繹不絕地前來取經(jīng)，“每個(gè)月至少要接待一批”。

事實(shí)上，完全不具備投融資經(jīng)驗(yàn)的國資公司，人員配備、管理嚴(yán)重不足，通常因牽涉了過多精力而大多疲于應(yīng)付。

同時(shí)，已有的村鎮(zhèn)級、街道級平臺公司基本都資不抵債，一邊承擔(dān)著近百億元的投融資任務(wù)，一邊卻沒有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可用于抵押，金融機(jī)構(gòu)貸款意愿開始減弱。加之自身營收還難以覆蓋本息，個(gè)別公司只能“借新還舊”。

記者獲悉，江蘇省一個(gè)地級市的鎮(zhèn)級平臺公司，全年?duì)I業(yè)收入約2億元，其中就有1.5億元必須用于貸款付息。

中國社科院發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱警告說，多級別的低端融資平臺大量上馬，并且市政府鼓勵(lì)、省政府默認(rèn)的態(tài)度，不久后必然會使地方上面臨四個(gè)甚至更多層級政府同時(shí)償債的尷尬局面，風(fēng)險(xiǎn)一旦失控，將可能演變成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

由此，可能出離于審計(jì)規(guī)劃之外的村鎮(zhèn)與街道級“平臺”，其所醞釀的風(fēng)險(xiǎn)或許會成為現(xiàn)有地方債規(guī)模以外的審計(jì)盲點(diǎn)，成為未來五到十年內(nèi)不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。