交通運輸部“三定”難題

截至2013年9月底，鐵道部經濟規劃研究院的去留尚無定論。

鐵道部經濟規劃研究院是隸屬于原鐵道部的一家事業單位，其職責包括，受鐵道部委托，從事路網發展和運量規劃等。之所以鐵道部撤銷數月后，仍無法確定其歸屬，最主要的原因是交通運輸部新的“三定”方案尚未頒布。

今年3月，根據國務院機構改革和職能轉變方案，將鐵道部一分為三，鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責被劃入交通運輸部。其后，國務院下發“關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知”，要求中央編辦在今年6月底前，制定印發機構改革中，涉及國家發展改革委、交通運輸部等部門的職責調整通知（也稱新“三定”方案），但截至9月底，該方案仍未出臺。

《財經國家周刊》記者了解到，原鐵道部負責擬定國家鐵路規劃的部門是發展計劃司。按照計劃，這個司有部分人員將去交通運輸部，但截至9月底，這些人還無法正式赴交通運輸部工作。

一位接近交通運輸部的人士介紹，交通運輸部新的“三定”方案應該正在征求意見當中。之所以拖延，是因為以前由國家發改委負責制訂綜合運輸規劃，并且重大交通基礎設施建設項目的審批權也在發改委。而本輪大部制改革明確，由交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，加快推進綜合交通運輸體系建設。接下來相關規劃、審批職能，特別是項目的最終審批權，歸交通運輸部還是仍歸國家發改委，成為當前交通大部制改革的一個難點。

鐵道部經濟規劃研究院的資深工作人員寧祥（化名）擔心，明年就應該開始研究并著手制定‘十三五’規劃了，希望盡快推進機構重組，以免影響下一步工作。不過他也承認，“原來我們沒有切身體會，現在才知道，改革確實非常復雜，需要平衡好各方利益。”

整合綜合運輸管理職能

2008年3月，根據國務院“大部制”機構改革方案，當時新成立的交通運輸部整合了原交通部、原中國民用航空總局和原國家郵政局，同時將原建設部指導城市客運的職責，也納入其中。

這之后交通運輸部積極開展綜合運輸研究，推進建立綜合運輸標準體系，但此時其仍然無法完成制定綜合運輸規劃等職能。

國家發改委綜合運輸研究所所長郭小碚曾告訴記者，2008年之后，國務院曾打算將制訂《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》的任務，交給交通運輸部，但交通運輸部表示，做不了這個規劃。原因是鐵路運輸，當時不歸該部管。國務院只好將這一任務仍交給國家發改委。

此時，國家發改委仍是綜合交通規劃的實際負責人。國家發改委基礎司下設鐵路處、民航處和交通處三個處，職責包括組織編制交通中長期規劃和年度指導性計劃，審核重大建設項目等。國家發改委利用自己的審批權，如果某項交通基礎設施建設，做不到多種交通方式的銜接，達不到綜合運輸的要求，就不予以審批。

但這種制度安排仍然存在缺陷，無法更好地實現綜合運輸的目標。國家發改委的權限僅限于交通基建環節。對于運營環節實現綜合運輸，難以發揮作用。例如，危險化學品的運輸，外包裝的規格、尺寸，公路、鐵路的規定各不相同，如果需要公鐵聯運，就會增加成本。“解決這些問題，就需要實現交通大部制，制定統一的規則。”郭小碚說。

北京交通大學教授榮朝和介紹，交通運輸體系包括基礎設施、運營服務、企業組織和政策體制四個層面，推進綜合運輸體系建設即運輸系統內外部一體化協調發展的任務很多，各個層面都需要精準對接。

他評價，今年的交通大部制改革比2008年又向前邁進了一步，有助于去除過去部門分設，對綜合運輸體系建設造成的負面影響。

不過他強調，改革走到這一步，并不意味著實現綜合運輸在其體制機制上的內外部障礙就可以自行消除或克服，相關政府職能與行政方式的改革，仍然是其中難度最大的環節。

規劃、審批權劃分

目前交通大部制改革的焦點問題是，交通基礎設施建設的規劃、審批職責，在交通運輸部和國家發改委之間如何劃分。

上一輪交通大部制改革，仍然留有“尾巴”。國家民航局和國家郵政局只是名義上并入交通運輸部，但并未按照綜合運輸的要求，實現投資、規劃、建設、管理等職能的真正融合。

有交通業內人士預測，交通運輸部會借本輪機構改革，進一步推動內部的整合。例如，將民航的規劃等職責上收到交通運輸部的規劃部門，預計即將出臺的“三定”方案對此會有所體現。

然而這并不是當前的焦點問題，前述接近交通運輸部的人士認為，交通運輸部內部對各種運輸方式的整合，甚至可以放到下一步去做。交通運輸部和國家發改委的職責劃分，則是當下必須解決的問題。

據了解，過去原鐵道部、交通部等部委自行制訂交通規劃，報國家發改委。國家發改委再根據各部委規劃制訂綜合運輸規劃。發改委之所以需要了解規劃，是因為要依據規劃審批項目。但也有特殊情況，比如某地需要建設一個港口，不在規劃之內，由當地政府上報國家發改委，發改委會根據實際情況予以考慮，是否批準。

“相對而言，國家發改委更關心項目是否由它審批，而不在乎項目是由誰來牽頭建設。”一位接近國家發改委的人士說。

國家發改委這種規劃、審批方式受到外界批評。一位中國民航局人士介紹，國家發改委過多插手微觀經濟運行。在民航領域，現在投資額上億元就要報批，哪怕購買一架民航飛機的最終審批權，其實都在發改委手里，中國民航局只是審核而已。

國家行政學院教授時紅秀認為，現行的立項審批最終應該廢除，將來交通運輸的主管部門應該重點抓規劃監管，只要是按照規劃來建設的項目，就無須進行立項審批。

榮朝和也認為，中國交通運輸業正面臨階段性調整，即從大規模超常規建設階段，向提高服務質量和財務重建方面轉變。原有規劃、審批行政管理模式的弊端已充分暴露并正走向盡頭。

北京交通大學教授趙堅甚至建議，相關規劃、審批職能都應該劃歸交通運輸部，國家發改委不一定再單獨設立基礎司，或者僅留少數工作人員，負責部委之間的協調工作。

建立部際協調機制

盡管有將相關的規劃、審批職能都交給交通運輸部的建議，但接受記者采訪的多數交通領域人士還是預期，未來項目審批權仍然會采取分級管理的方式，重大項目仍然會由國家發改委審批。

前述接近交通運輸部的人士預計，綜合運輸的規劃職能回歸交通運輸部順理成章，但未來項目審批方式預計大方向不會變，重大項目還是要國家發改委批。只是多大項目算重大項目，這個標準有待確定。

寧祥介紹，原有體制下，所有大中型鐵路建設項目，從規劃到可行性研究報告都要報發改委審批。接下來需要明確的事情非常多。例如，國務院推進鐵路投融資體制改革，決定將支線、城際和資源開發性鐵路的所有權和經營權，率先向社會資本開放，接下來這些項目的規劃和可研報告是否只報地方發改委批準就可以了？港口建設鐵路和后方的國鐵接軌，是否可以只到發改委備案，不用審批了？這些都是需要明確的問題。

為推動經濟體制改革領域的重點工作，今年9月1日，國務院批準建立經濟體制改革工作部際聯席會議制度，協調解決改革進程中的重大問題。聯席會議由中央編辦、國家發改委、交通運輸部、國家鐵路局、中國鐵路總公司等35家單位組成。預計這種工作機制，將推動交通大部制改革的進程。

時紅秀介紹，為推進改革，中央編辦正在做大量工作。中央編辦并非利益相關方，避免了以往由“被改革者來制訂改革方案”的尷尬，它能夠做到廣泛聽取各方意見，幫助改革決策者作出正確決策，從而推動改革。