決策風(fēng)向

針對(duì)地方債務(wù)的全國(guó)性摸底正在進(jìn)行中。

債務(wù)鏈條的不斷延伸、變相舉債的出現(xiàn)，以及利息的累積等，都讓地方債務(wù)的真實(shí)規(guī)模變得撲朔迷離，凸顯出全口徑排查的重要性。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，所謂全口徑排查，意味著不僅要排查地方融資平臺(tái)貸款等常規(guī)地方債務(wù)，還將重點(diǎn)排查非信貸類融資。例如政信合作的信托、保險(xiǎn)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)、券商資產(chǎn)管理、融資租賃、短期融資券、各級(jí)財(cái)政借款以及其他政府借款等，都將統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

接近中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的人士透露，一些地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象，較為突出。

2012年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)推廣運(yùn)用的通知》，對(duì)地方政府性債務(wù)的分類和統(tǒng)計(jì)，進(jìn)行了細(xì)化和優(yōu)化。該《通知》將債務(wù)細(xì)分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和債務(wù)轉(zhuǎn)貸等幾大項(xiàng)，同時(shí)要求對(duì)政策性掛賬、拖欠工資，以及其他建設(shè)項(xiàng)目，也進(jìn)行統(tǒng)計(jì)審核。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，一些地方對(duì)于債務(wù)余額的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，只統(tǒng)計(jì)了本金，而沒(méi)有統(tǒng)計(jì)將要支付的利息。由于以往的“賣地財(cái)政”不可持續(xù)，地方政府債務(wù)還款壓力將成倍放大。相關(guān)人士指出，“部分地方政府未來(lái)的財(cái)政收入，可能還利息都不夠。”

消息人士透露，決策層已經(jīng)要求有關(guān)部門(mén)制定更為嚴(yán)格的措施，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行細(xì)化的全口徑清查。“如果決策層不搞清楚，下一步如何進(jìn)行宏觀調(diào)控和分配財(cái)政資金，真的心里沒(méi)底。”

地方版AMC啟動(dòng)

在決策層清查地方債務(wù)的同時(shí)，一些地方政府開(kāi)始致力于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，特別是地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的化解。

目前，江蘇省已籌備成立全國(guó)首家省級(jí)資產(chǎn)管理公司（AMC），經(jīng)營(yíng)江蘇省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的批量轉(zhuǎn)讓。

“這個(gè)事情已經(jīng)運(yùn)作了很久，一方面是為了無(wú)錫尚德的風(fēng)險(xiǎn)化解，另一方面是為將來(lái)可能出現(xiàn)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提早做準(zhǔn)備。”某國(guó)有銀行江蘇分行的一位人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露。

江蘇省政府將省資產(chǎn)管理公司注冊(cè)地放到了無(wú)錫。原因是，無(wú)錫目前是全省金融風(fēng)險(xiǎn)積聚之地，部分新興行業(yè)（如光伏）急速衰敗，使得地方政府稅收銳減，金融機(jī)構(gòu)不良率雙升。

據(jù)悉，江蘇省資產(chǎn)管理公司最大的股東是無(wú)錫市國(guó)聯(lián)發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，其余股東主要為江蘇省國(guó)資委所屬國(guó)資企業(yè)。

無(wú)錫市金融辦一位負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，江蘇省AMC的籌辦，主要是無(wú)錫國(guó)聯(lián)在運(yùn)作，金融辦未有實(shí)質(zhì)性干預(yù)。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授趙錫軍向記者指出，一些國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，已經(jīng)出現(xiàn)無(wú)法償還的債務(wù)，如果完全由政府來(lái)兜底，是不恰當(dāng)?shù)模瑧?yīng)該讓市場(chǎng)主體去發(fā)揮作用，這也是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一條可行性渠道。

與1999年時(shí)成立長(zhǎng)城、信達(dá)、華融、東方四大資產(chǎn)管理公司不同，為避免日后化身為新的政府融資平臺(tái)，此次地方版AMC初創(chuàng)就選擇了更加市場(chǎng)化的模式，避免政府干預(yù)。

2012年2月，財(cái)政部聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》（下稱6號(hào)文），指出“各省級(jí)人民政府原則上只可設(shè)立或授權(quán)一家資產(chǎn)管理或經(jīng)營(yíng)公司，只能參與本省（區(qū)、市）范圍內(nèi)不良資產(chǎn)的批量轉(zhuǎn)讓工作，其購(gòu)入的不良資產(chǎn)應(yīng)采取債務(wù)重組的方式進(jìn)行處置，不得對(duì)外轉(zhuǎn)讓”。

原東方資產(chǎn)管理公司總裁梅興保指出，很多連年虧損的項(xiàng)目，大多由地方政府主導(dǎo)，具備地方國(guó)企背景。因而地方也需要建立本地的資產(chǎn)管理公司，去處置、盤(pán)活這些不良資產(chǎn)。

所以，地方版AMC設(shè)立，被視作地方政府出手緩解地方融資平臺(tái)債務(wù)壓力的一種途徑。

除江蘇外，山東省也開(kāi)始籌建地方版AMC。當(dāng)?shù)刂槿耸糠Q，“山東省設(shè)立資產(chǎn)管理公司的框架正在醞釀，但還沒(méi)上報(bào)。”

考量資產(chǎn)證券化

更多的存量債務(wù)化解之策正在醞釀。據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，用資產(chǎn)證券化的方式疏導(dǎo)地方政府已有債務(wù)，目前正處于央行等部門(mén)的考量之中。

資產(chǎn)證券化是指將缺乏流動(dòng)性的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換為在金融市場(chǎng)上可以自由買賣的證券，使其具有流動(dòng)性。進(jìn)行證券化后的銀行貸款將不再屬于銀行貸款，而證券化騰挪出的貸款額度，可以讓地方政府到銀行進(jìn)行再次貸款。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，央行在推動(dòng)資產(chǎn)證券化方面，態(tài)度較為積極。央行希望地方債陽(yáng)光化、規(guī)范化，從而避免地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大到銀行系統(tǒng)，并提高直接融資占比，推動(dòng)債券市場(chǎng)融資創(chuàng)新。

地方政府層面，由于不少地區(qū)面臨較高負(fù)債率，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，又不斷涌現(xiàn)出新的投資沖動(dòng)，因此也具有較強(qiáng)意愿推進(jìn)地方債的證券化進(jìn)程。

對(duì)于這一發(fā)展趨勢(shì)，銀監(jiān)會(huì)相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者指出，資產(chǎn)證券化意味著地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)。因此，銀監(jiān)會(huì)的意見(jiàn)是集中對(duì)地方債中的優(yōu)質(zhì)債務(wù)進(jìn)行證券化探索，并且要“干凈地買斷”，即一筆債務(wù)一旦從銀行報(bào)表劃出后，不能附帶回購(gòu)條款，不能再通過(guò)其他形式回到銀行體系內(nèi)。

目前地方政府債務(wù)屬于優(yōu)質(zhì)債務(wù)的比例有限，而且，地方政府債務(wù)一旦證券化后，將獲得更多貸款空間。為了不在解決一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，埋下一系列的附加風(fēng)險(xiǎn)，“這一業(yè)務(wù)的探索須非常謹(jǐn)慎”，上述銀監(jiān)會(huì)人士表示。

發(fā)改委相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，資產(chǎn)證券化或許可以讓銀行規(guī)避一時(shí)的麻煩，但無(wú)論如何，地方政府出現(xiàn)債務(wù)償付困難時(shí)，中央財(cái)政兜底這一點(diǎn)都無(wú)法回避。因此從發(fā)改委角度看，不論化解債務(wù)的方法進(jìn)行何種創(chuàng)新，他們都要求地方政府有良好的財(cái)政收入做保障。

“目前，一些地方政府財(cái)務(wù)收支面臨困局，所以大面積鋪開(kāi)可能將有很長(zhǎng)路要走。”這位人士說(shuō)。

來(lái)自財(cái)政部門(mén)的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者指出，在全面推動(dòng)資產(chǎn)證券化之前，首先要理順一些機(jī)制，例如應(yīng)考慮就一些資產(chǎn)情況不好的地方政府建立黑名單制度。

邊控制邊規(guī)范

雖然舊債的消化仍在摸索中，但是隨著新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，部分地方政府又開(kāi)始了新一輪通過(guò)負(fù)債拉動(dòng)投資的苗頭。

近月來(lái)，各地方政府陸續(xù)出臺(tái)投資規(guī)劃。目前已公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各省、市、區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額已逾20萬(wàn)億元。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)鄭之杰近日撰文稱，到2020年，中國(guó)至少需要50萬(wàn)億元投資，以滿足不斷增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化需求，而這個(gè)數(shù)據(jù)與中國(guó)2012年GDP總額大體相當(dāng)。

一些專家擔(dān)心，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，若后期出現(xiàn)資金鏈斷裂，則有可能引發(fā)局部性金融風(fēng)險(xiǎn)。有接近銀監(jiān)會(huì)的人士表示，在已被統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)貸款中，項(xiàng)目自身現(xiàn)金流能夠全覆蓋貸款的，不到一半。

消息人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，全面摸底之后，地方債務(wù)將進(jìn)行更加細(xì)化的分類管理，“具體或?qū)⒔梃b銀行貸款的五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)”。

目前，商業(yè)銀行依據(jù)借款人的實(shí)際還款能力進(jìn)行貸款質(zhì)量的五級(jí)分類，即按風(fēng)險(xiǎn)程度將貸款劃分為五類：正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑、損失，后三種為不良貸款。

據(jù)悉，決策層對(duì)于地方債的總體思路是加強(qiáng)規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度的建設(shè)。

規(guī)模控制被排在預(yù)防地方債風(fēng)險(xiǎn)的首位。有接近決策層的知情人士透露，在全面排查地方債的同時(shí)，中央指示要抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，尤其是嚴(yán)格控制新形式表外債務(wù)的擴(kuò)大。

按照要求，未來(lái)地方政府須全面建立債務(wù)管理制度，要把地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，明確地方債務(wù)的舉債界限。

針對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制也已提上政策議程。據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，財(cái)政部曾建議決策層，制定地方債信息披露制度，主要是對(duì)地方政府發(fā)行和交易債券過(guò)程中的信息披露，作出明確的規(guī)定，防止地方政府的非公開(kāi)性操作。

而真正有效控制風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)在于，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

“譬如，在城投債發(fā)行過(guò)程中，地方財(cái)政隱形擔(dān)保被取消。”趙錫軍在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示，

中國(guó)人民銀行金融研究所研究員鄒平座告訴記者，地方政府發(fā)展需要融資，這很正常，國(guó)家更多的是應(yīng)該開(kāi)放市場(chǎng)，引導(dǎo)地方政府以市場(chǎng)化的手段進(jìn)行融資。

2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。由此，中國(guó)醞釀已久的市政債開(kāi)始啟動(dòng)。

但是，迄今地方發(fā)債仍是停留在“自行發(fā)債”（即中央財(cái)政代理發(fā)行），而不是“自主發(fā)債”。在記者的采訪中多位專家表示，解決地方建設(shè)資金不足瓶頸，規(guī)范地方政府負(fù)債行為，根本之策還應(yīng)該是在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)。

4月25日，中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議明確提出，要抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

有消息人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，目前進(jìn)行的預(yù)算法修訂的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是修改限制地方政府舉債的條款，即從法律層面賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)力。不過(guò)，這位人士也表示，地方政府自主發(fā)債成行仍需時(shí)間。因?yàn)檫@既需要預(yù)算透明，也需要明確中央和地方的權(quán)責(zé)。

在解決地方債的問(wèn)題上，另有一個(gè)緊迫的任務(wù)是建立地方籌資和處理債務(wù)的法律框架。

除了修訂預(yù)算法外，不少學(xué)者還建議要完善擔(dān)保法及相關(guān)財(cái)經(jīng)法律，對(duì)地方政府舉債進(jìn)行合法性授權(quán)，奠定其合法性基礎(chǔ)。還有部委向決策層建議，應(yīng)盡快制定“地方公債法”，以法律形式對(duì)地方政府舉債進(jìn)行規(guī)范。