環保法小步走

濃重的京城霧霾之中，環保法修正案草案第二次過堂會審，仍未一錘定音。

6月26日，二審稿提審當天，“只允許中華環保聯合會做環境公益訴訟”的消息從人民大會堂傳至社會，引發一片質疑。

“我的第一反應是，能這么立法嗎？”多年來從事環境公益訴訟的劉湘律師說。身為中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長，他認為如果這一條款獲得通過，他和同事們的諸多努力就可能前功盡棄。

和劉湘同樣詫異、甚至表達激烈反對的人，比比皆是。

次日，全國人大常委會正式分組審議環保法修正案草案。據《財經國家周刊》記者了解，多位常委會組成人員在審議中對這一條款表達異議。

“從立法技術和司法實踐來講，這個條款都是不妥當的。”呂忠梅對《財經國家周刊》記者表示。呂是國內知名的資源環境法學學者，曾以全國人大代表身份提交環保法修法議案，此次獲邀列席環保法修法二審。

也有常委會組成人員和社會觀察人士認為，盡管局限一家，環境公益訴訟畢竟已有“破冰”條款，當屬“小步走”式進步。

綜觀整個環保法修改內容，也多屬小步解題之舉。諸多環保人士及部分立法人士期待出臺更多“大動作”，讓這一環保領域的“基本法”名至實歸。

“先開個口子”

6月26日，獲知二審稿將環境公益訴訟主體限定為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”后，中國擁有會員數量最多的民間環保組織“自然之友”在當天下午即向全國人大發出緊急呼吁，認為這一條款“理論上無依據，立法上不科學，實踐中難操作，社會影響有倒退”，對其表示強烈反對。

6月28日中午，一份由360人聯名、100余家民間組織聯署的公開信發往立法機構，呼吁將環境公益訴訟的主體資格修改為“任何中華人民共和國公民、自然人和法人”。

針對環保聯合會“獨家入選”，有說法稱，這是由于該機構是環保部的下屬機構，環保部便在立法過程中力主該項條款如此擬定。

中華環保聯合會有關人士在接受《財經國家周刊》記者采訪時對此說法表示否認。該人士稱“被唯一”并非其主動訴求，他們同樣認為環境公益訴訟的主體多多益善。

中華環保聯合會下設環境法律服務中心督查訴訟部，多年來專事環境公益訴訟，也與其他一些從事環境類公益訴訟的機構多有合作。

另據一位熟悉環保法修法內情但要求匿名的人士向《財經國家周刊》記者介紹，2011年，全國人大常委會將環保法的修改納入2011年度的立法工作計劃，全國人大環境與資源保護委員會將修法工作先行委托環保部進行。同年，環保部向環資委提交部門建議稿，建議“受害人以外并經依法登記的社會團體”作為環境公益訴訟主體。

但在2012年8月提交全國人大常委會的一審稿中，環境公益訴訟不見蹤影。

“環保部雖然是環境保護的行政主管部門，熟悉情況的業務部門，具有權威性與專業性，但有些條款，并不是環保部一家堅持就可以拿出來的。”前述專家說。

一審之后，草案全文公布征求社會意見，環保部向全國人大常委會法工委報送了《對環保法修正案草案意見和建議》，并將之在環保部官網全文公開。在這封被許多媒體認為“在中國修法史上前所未有”的函件中，環保部強調，公益訴訟制度應當被作為“實踐成果和國際經驗”，重新納入二審稿。

另外一個立法新背景是，2013年1月1日起實施的民事訴訟法修正案規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”因此，前述知情人士認為，環保法在修法中將環境公益訴訟制度納入，是題中應有之義。

立法機構最終采取這一意見，二審稿新增環境公益訴訟條款，但將主體限為環保聯合會一家。

對于環境公益訴訟的主體范圍究竟如何框定，環保部、法工委等方面往返討論多次，最終到二審稿，立法工作機構的意見占了上風。據介紹，立法工作機構的思路為，既然環境公益訴訟的大門必須敞開，那么二審稿先開個口子試一試，收集各方意見，再做最后決定。

“口子開大了，怕不好往回收；口子開小了，卻可以再擴大”。前述知情人士解釋。

包括環境公益訴訟主體在內，盡管不無爭議，二審稿較之一審稿還是贏得了更多的認同。

呂忠梅介紹，一些在一審稿中缺位但業內人士和公眾關注度比較高、呼聲強烈的條款，在二審稿中得以體現，如理順管理體制、加大政府的環境監管職責、建立區域聯防聯控體系、重視農村環境保護、生態補償機制、加大企業環境污染的責任、建立重點企業污染總量控制制度、企業污染“按日計罰”、公益訴訟、環境影響評價等，新意頗多。

現行環保法共47條，二審稿中有所修改的條目涉及超過40條，近乎全面修改。“修改力度很大。”北京大學法學院資源、能源與環境法研究中心王社坤副教授說，特別是針對長期以來企業污染成本低的宿疾，二審稿新增對未完成限期整改企業將實施按日計罰的規定，呼應了環保界的訴求。在另外一些具體條款上，也加大了對企業違規排污的懲處力度。

“基本法”大改？

全國人大法律委員會副主任委員張鳴起在做二審稿說明時表示，將環保法定位為環境領域的基礎性、綜合性的法律，主要規定環境保護的基本原則和基本制度。

但在呂忠梅看來，二審稿頂著環保領域基本法的帽子，卻難承載這一責任，目前修法形式為“小修小補”，“很多東西以修正案的形式納不進去，把這部分修了，那部分丟掉了；那部分進來，又不知道往哪里放。”

“現有的草案與現實情況有較大差距，這樣修修補補在原法上僅僅增加了一些行政部門的權力規定，不能適應當前經濟社會發展的需要，也不能夠解決當前面臨的環境破壞的嚴重問題。”全國人大常委會委員任茂東在審議時主張，“這部法律草案應大修改，不能小修改。”

呂忠梅說，作為環保領域的基本法，其要義是宣示國家關于環境保護的基本國策，把國家的環保職責、各種環保相關主體的權利和義務、最基本的環保體制、制度，在其中加以規定，“而不是去做太細致的一些東西”，其核心任務是充分說明經濟發展與環境保護之間的關系，建立一個真正的發展與保護的綜合決策機制。

環保法1989年出臺時，其定位是行政法、部門法，是單獨的專項法律，以行政管理、污染控制、行政命令方式為主，且主要關注城市。而現行與環保相關的30余部法律，可分為兩部分，一部分以污染控制為主，如水污染防治法、大氣污染防治法；另一部分以資源開發利用為主，如森林法、漁業法、草原法。后一部分法律普遍重開發而輕保護，“如何將這兩部分統一到一個基本法框架下，需要有新的立法智慧和理念。”呂忠梅說。

今年5月24日，習近平在中央政治局第六次集體學習時指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。

呂忠梅說，對于“最嚴格的制度、最嚴密的法治”這一提法，環保法修法如何回應，涉及到整個修法理念的轉換，只靠對原來文本的小修小補，恐難滿足隨時代而起的立法需求。

全國人大法律委員會在本次全國人大常委會會議上建議，對采用修訂方式全面修改環境保護法的問題將作進一步研究。

在本次全國人大常委會會議上，環保法修正案二審稿未提請表決，接下來是修補還是“傷筋動骨”，尚存懸疑。