論我國農田水利的有效供給機制

【摘 要】農田水利是農村最重要的基礎設施之一，其通過興建灌溉、排水、除澇等水利設施來實現農田的旱澇保收、穩產高產，直接服務于“三農”，對于保障農民利益、縮小城鄉差距、促進農村發展和保證糧食安全等方面都有著不可替代的作用。改革開放以來，水利工程作為我國經濟、社會發展的一項重點投入工程，財政投入大、政府很重視，取得了顯著的成就，但作為水利工程的重要部分，政府卻一直未能明確自身作為農田水利投入主體的責任，只將農田水利建設下放至基層負責。由于農村稅費改革，基層財政比較困難，導致農田水利財政投入嚴重不足。同時，農田水利作為弱質性工程項目又難以有效吸引社會資金的投入，長期以來總體投資規模無法滿足農業發展所需，成為制約農村經濟發展的短板。

【關鍵詞】農田水利；投融資渠道；公共產品

第二次世界大戰后，由于凱恩斯主義的盛行，財政政策的重要性被廣泛接受，再加上水利事業開始步入超大規模整體開發階段，所以在西方國家，政府實際上承擔著水利供給主體的責任；在我國，特別是在計劃經濟時期，水利工程建設管理也被認為是社會公益事業，由國家長期負責，政府基本上是水利公共品供給的唯一主體，出現這種局面的原因主要有兩個：一是公益性和基礎性強的水利公共產品通常具有一次性投入大、周期長、收益低和利益外溢性強的特點，私人沒有足夠能力或動力來參與其中；二是政府通常具有動員大量社會資源的能力，并具有相對廣泛的社會代表性，因此有能力從事非營利性公共產品的供給活動。 但是隨著經濟和社會的發展，人們對公共產品的需求不斷增大，在供給方面，“政府缺位”現象廣泛存在，政府作為水利公共品唯一供給主體的地位受到質疑；另一方面，公共產品理論也在不斷發展，人們認識到公共產品也是可以進一步劃分的，水利供給主體開始呈現多元化的發展趨勢，除了政府之外，私人企業、社區、農戶都參與到農田水利的建設中來，這樣就會形成以某個供給主體為主導、多元參與的供給模式。

1 政府

古典和新古典經濟學認為，政府作為天然的公共品生產的唯一主體，通過官僚制組織模式向社會提供公共產品。西方福利經濟學也認為，由于公共產品具有的非排他性和非競爭性，若通過市場方式提供，會出現“搭便車”的問題，從而導致供給不足，而由具有強制力的政府來提供，則可以克服市場供給的缺陷。但20世紀60、70年代，新制度經濟學興起，它認為政府壟斷公共產品供給不可能實現資源配置的帕累托最優；至80年代，新公共管理理論（NPM）的興盛讓更多的經濟主體參與到公共產品的供給中，它主張在政府的公共部門采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，即把市場機制引入公共產品的提供中。但是在水利，尤其是農村水利的供給方面，政府財政仍應該是最主要的供給主體，這不僅是由政府的特征決定的，它是連接公民和國家的中間體，具有強制性和普遍性，在提供農田水利公共品方面比其他組織更具優勢；而且與農田水利本身的特性有關，農業是弱勢產業，農村基礎設施更難具有營利性，農田水利雖然是區域公共品，但其關系到糧食生產，糧食是全國性的重要公共品，關系到人們的基本生存權利和國家穩定，如果國家財政不能明確自身在農田水利供給方面的主體地位和主導作用，則會加速農田水利建設資金鏈的斷裂，使得農田水利的建設停滯不前，同時，農田水利等農村基礎設施的私營化也會在一定程度上加大農民獲得公共服務機會的不平等，從而造成更大的貧富差距，損害低收入階層的利益。

2 市場

私人企業的重要特征是以營利為目的，其參與提供公共產品主要包括3種方式：政府資金引導，私人獨立提供；與政府聯合提供；與社區組織聯合提供。對于私人資本進入公共品提供領域的可能性，有以下一些典型的理論和實踐：

“世界銀行共識”堅持私有化是解決發展中國家農村公共品供給困境的有效方式，其認為市場能夠優化資源配置，而公共資源則可以被視作一種可競爭、可排他、可轉讓的特殊商品，因此，構建一個有效的市場就可以讓發展中國家擺脫公共品供給效率低下的局面。Goldin（1979）提出“平等進入”和“選擇性進入”的概念，認為在公共品消費上可以是沒有限制的，即“平等進入”，也可以是滿足一定約束條件才能消費，即“選擇性進入”，例如“付費”。如果公共產品不能通過市場手段有效供給，那是因為缺少把不付費消費者排除在外的技術，例如，加密技術的應用讓曾經是公共產品的電視節目信號必須付費才能使用，從而激勵私人提供此類公共服務。

3 第三部門

農村社區、各種非營利性的農村合作組織和社會團體是農村公共產品供給的第三部門。隨著民眾對公共品需求量的增大以及品質的提高，既需要政府職能的轉變，發揮其有限公共收入的使用效率，為大眾提供符合滿足其偏好的公共產品，也需要充分利用市場經濟體制，探索公共產品的市場供給機制。同時，為了彌補政府財政失靈和市場供給的不足所造成的問題，促進第三部門供給制度完善也是提高公共品供給水平的有效途徑。第三部門供給與政府供給的不同在于，社區和非營利組織不具有強制性和普遍性，它由聚集區內居民通過協商原則、自愿籌集資金、通過靈活多樣的方式提供公共產品，與市場私人企業供給不同的地方則在于，它為居民提供產品或服務，不以利潤追逐為目的。在當前中國農村地區，提供社區性公共產品和俱樂部產品，特別是農田水利設施的組織，主要是村委會、農村用水者協會和農民經濟合作組織。