第三章 集體分工協(xié)作機(jī)制

集體分工協(xié)作機(jī)制，是指中央政治局常委會(huì)成員從黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用出發(fā)，既分別代表不同機(jī)構(gòu)、分管不同工作，同時(shí)又協(xié)調(diào)和李進(jìn)行重大決策的運(yùn)行機(jī)制。

集體分工協(xié)作機(jī)制的歷史脈絡(luò)

遵義會(huì)議后不久，在黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體剛剛開始形成時(shí)，中央的分工協(xié)作機(jī)制即已開始實(shí)際運(yùn)作：張聞天在黨內(nèi)負(fù)總責(zé)，周恩來為軍事“拍板人”，毛澤東作為周恩來在軍事指揮上的實(shí)際幫助者。

1945年6月，黨的七屆一中全會(huì)選舉產(chǎn)生中共中央書記處“五大書記”，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體正式形成。1948年9月，中共中央關(guān)于健全黨委制的決定正式明確了黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度。

1956年黨的八大會(huì)議上，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，再次強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)問題，要求黨在一切重大問題上，由適當(dāng)?shù)募w而不是由個(gè)人決定。黨的八屆一中全會(huì)設(shè)中央政治局常委會(huì)，由六人組成集體領(lǐng)導(dǎo)核心，重大問題都由常委會(huì)集體討論決定；中央委員會(huì)及政治局增設(shè)四名副主席，明顯分散了毛澤東個(gè)人的權(quán)力。

1958年，毛澤東正式地、創(chuàng)意性地提出了中央領(lǐng)導(dǎo)集體分工協(xié)作的基本原則和運(yùn)行機(jī)制。1980年2月，鄧小平期望表示，領(lǐng)導(dǎo)集體應(yīng)當(dāng)決策民主，同時(shí)又要有分工有專責(zé)。

中共十一屆三中全會(huì)后，中央集體領(lǐng)導(dǎo)分工協(xié)作機(jī)制得以恢復(fù)重建。十二屆中央政治局常委會(huì)形成了六位常委代表五大機(jī)構(gòu)：中央委員會(huì)、國務(wù)院、中央軍委、中央顧問委員會(huì)、中央紀(jì)委。十三屆中央政治局常委會(huì)形成了五位常委代表五大機(jī)構(gòu)：中央委員會(huì)、國務(wù)院、中央紀(jì)委、中央宣傳口、中央政法口。

十四屆中央政治局常委會(huì)增加了兩名常委，七位常委代表五大機(jī)構(gòu)：中央委員會(huì)、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央軍委。十五屆中央政治局常委會(huì)大致保持這一格局，七位常委代表六大機(jī)構(gòu)：中央委員會(huì)、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央軍委、中央紀(jì)委。這充分反映了黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體凝聚為一個(gè)完整的“一線”領(lǐng)導(dǎo)核心，也形成了“集體領(lǐng)導(dǎo)制”，領(lǐng)導(dǎo)成員分別擔(dān)任黨和國家主要機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，還建立了集體分工協(xié)作機(jī)制。

集體分工協(xié)作機(jī)制是如何運(yùn)作的

一是各常委個(gè)人之間的協(xié)作關(guān)系，通常由個(gè)人之間交流協(xié)商來實(shí)現(xiàn)。如在統(tǒng)攬黨、國家工作全局方面，曾慶紅、習(xí)近平先后作為中央分管組織工作的常委、書記處書記和國家副主席協(xié)助胡錦濤（總書記和國家主席）工作；在統(tǒng)攬國防和軍隊(duì)工作全局方面，習(xí)近平作為中央軍委副主席協(xié)助胡錦濤（中央軍委主席）工作。

二是各常委所代表的機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，由各機(jī)構(gòu)黨組向中央（中央政治局常委會(huì)）提交報(bào)告，研究重大決策。如十六屆、十七屆中共中央政治局常委會(huì)所代表的中樞機(jī)構(gòu)實(shí)際上共有八個(gè)，分別是中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、全國人大、國務(wù)院、中央軍委、全國政協(xié)、中央紀(jì)委、中央宣傳口、中央政法委。在中央政治局常委會(huì)上，每個(gè)常委不僅代表個(gè)人發(fā)表意見，還要代表各機(jī)構(gòu)發(fā)表重要意見。這就大大豐富了決策信息、決策建議，可以真正“集思廣益”，“兼聽則明”。

三是各機(jī)構(gòu)的智庫為形成全面、綜合的戰(zhàn)略決策信息、知識(shí)和建議的黨中央“大腦”提供了基礎(chǔ)。八大機(jī)構(gòu)都有高水平的智庫，從信息角度看，在信息傳遞過程中的滯后和失真是不可避免的，但是信息渠道的多樣化可以大大彌補(bǔ)這些不足。從政府智庫的角度看，世界上所有的國家都沒有這些機(jī)構(gòu)，包括最發(fā)達(dá)的美國（只有白宮辦公廳和國家情報(bào)系統(tǒng)）；而在中國，重要的決策信息、知識(shí)和建議都會(huì)匯集到黨中央及中央政治局常委會(huì)，使之成為信息集成、研究集成、政策集成的核心機(jī)構(gòu)。此外，這些機(jī)構(gòu)智庫還會(huì)及時(shí)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研評(píng)估，進(jìn)而向決策核心反饋，以便對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。這些機(jī)構(gòu)智庫本身既相互競(jìng)爭，也相互合作，它們充分發(fā)揮了“中國大腦”的功能作用。

四是各機(jī)構(gòu)決定重大問題時(shí)，加強(qiáng)與其他機(jī)構(gòu)的信息溝通、信息分享。各機(jī)構(gòu)都具有兩種主要協(xié)調(diào)職能：一是機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)職能，主要是降低內(nèi)部信息不對(duì)稱性和交流成本以及協(xié)調(diào)成本；二是就相關(guān)事務(wù)與其他機(jī)構(gòu)外部協(xié)調(diào)職能，主要是降低外部信息不對(duì)稱性和交流成本以及協(xié)調(diào)成本，因此就需要主動(dòng)與其他機(jī)構(gòu)建立信息通道、信息橋梁。

五是各機(jī)構(gòu)也有相互監(jiān)督職能。例如全國人大對(duì)國務(wù)院的監(jiān)督，根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定：國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，是全國人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)全國人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受它監(jiān)督。在全國人大閉會(huì)期間，對(duì)全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受它監(jiān)督。又如在我國，全國政協(xié)不行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，但是仍然可以對(duì)國務(wù)院實(shí)行民主監(jiān)督。每年“兩會(huì)”期間，全國政協(xié)委員列席全國人民代表大會(huì)開幕會(huì)，參加小組討論，對(duì)《政府工作報(bào)告》等提出意見和建議等。

集體分工協(xié)作機(jī)制vs美國總統(tǒng)制

中共中央政治局常委之間以及常委所代表的部門之間的關(guān)系，是“分工協(xié)作”的“統(tǒng)一”“合作”關(guān)系，而不是“分權(quán)制衡”的“對(duì)立”“拆臺(tái)”關(guān)系。這是中國“集體領(lǐng)導(dǎo)制”與美國總統(tǒng)（個(gè)人負(fù)責(zé)）制之間的一個(gè)本質(zhì)差別。就前者而言，總書記在分工負(fù)責(zé)中，“擔(dān)負(fù)著組織黨委的活動(dòng)和處理日常工作的主要責(zé)任”，重大問題由集體討論、集體決策，中央政治局常委會(huì)所代表的各大機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的政策研究單位和信息渠道，它們所提供的決策信息和知識(shí)通過中央辦公廳匯集和整理，為諸位中央政治局常委所共享。就后者而言，美國總統(tǒng)是個(gè)人決策，主要依靠白宮辦公廳、情報(bào)系統(tǒng)等少數(shù)信息渠道，這些渠道專為總統(tǒng)個(gè)人服務(wù)；副總統(tǒng)只是兼任參議院議長，卻無法在總統(tǒng)與參議院之間有效協(xié)調(diào)。

中國“集體領(lǐng)導(dǎo)制”的優(yōu)勢(shì)就在于中央政治局常委會(huì)成員代表本機(jī)構(gòu)與其他常委（其他機(jī)構(gòu)）進(jìn)行決策信息的溝通協(xié)商，最終在中央政治局常委會(huì)上形成政治共識(shí)和決策決定，形成執(zhí)政合力，而大大地減少了不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間相互扯皮、相互掣肘和治理成本（包括時(shí)間成本），遠(yuǎn)比美國總統(tǒng)制高效得多。俗話說，“三個(gè)臭皮匠，賽過諸葛亮”。那么形象地講，中國多個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)者”的信息、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、智慧更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)賽過美國一個(gè)總統(tǒng)、一個(gè)副總統(tǒng)。