民辦養老“雙軌”之患

5月18日，上海市第一家五星級養老院頤康家園正式開業。這是一個政府扶持的民辦養老項目，用當地評論人士的話說，這是“新時期民間資本參與養老服務、填補高端服務空白的一大創舉”。

隨著中國人口老齡化趨勢的加劇，養老保障與服務的需求急劇增長。民辦養老院、老年公寓等一些打著“養老”名義的地產項目漸成過江之鯽。

就在今年上半年，各類社會資本進入養老產業呈現加速態勢：5月13日，以投資醫藥、房地產見長的復星集團宣布旗下首個養老地產項目星堡中環養老社區正式開業；5月16日，央企中國水電建設集團房地產公司宣布，將在重慶璧山投資80億元打造全國最大養老地產項目。

實際上，早在三年前，養老地產“圈地熱”就已初顯端倪。在監管部門明確保險資金限制投資不動產后，“養老”成為險資曲線進入房地產的“暗道”。同時，眾多標桿房企紛紛成立養老地產事業部，加緊對養老地產商業模式的研究和探索。

2012年下半年，萬科集團總裁郁亮在接受《財經國家周刊》記者采訪時曾表示，目前國內養老地產還處在盲目膨脹期，盡管名目繁多，但卻鮮有思路清晰、足夠成熟的商業模式，“大都屬于打擦邊球的類住宅項目”。郁亮表示，當前民辦養老機構無論是政策環境，還是市場環境，都尚不成熟。

2013年5月初，在第二屆中國國際養老服務業博覽會主論壇上，民政部副部長竇玉沛表示，我國將制定出臺優惠政策，鼓勵民間資本參與養老服務，在項目規劃建設、土地供應、融資貸款、稅費優惠和人才培養等方面予以扶持。此外，今后養老機構或可探索民辦公助、公建民營、政府購買服務等運營模式。

盡管政策頻頻釋放利好，但在先行試水民辦養老產業的投資人看來，當前民間資本進入養老產業還存在明顯的制度瓶頸。這道因監管混亂造成的政策“玻璃門”，正在消解一部分民間資本進入養老產業的熱情。

登記注冊“玄機”

目前，中國民辦養老機構分為兩種類型：一種是在工商系統注冊，是企業性質；一種是在民政系統登記注冊，是民辦非企業單位性質。換句話說，當前對民辦養老機構行使管轄權的“婆婆”有兩個：國家工商總局和民政部。

業內人士告訴記者，恰是這樣的政策“雙軌”制，為當前民辦養老機構的監管混亂埋下了伏筆。

日前，北京市豐臺區曝出的首例民辦養老出資確權糾紛案，真切地反應了當前民間資本進入養老產業存在的普遍性政策困擾。

這起確權糾紛案的主角是北京市重點扶持的一個民辦養老項目——西山老年公寓。2011年，北京市發改委曾批準向西山老年公寓項目提供600萬元的建設補貼資金，使其成為北京市為數不多獲此待遇的民辦養老項目之一。

鮮為人知的是，在這個“明星項目”背后，7位出資人的確權斗爭竟持續4年之久，致使項目至今難產。埋下糾紛隱患的關鍵因素，恰是當前民辦養老項目登記注冊管理制度的漏洞。

早在2008年，在選擇是在工商局登記注冊，還是在民政局登記注冊的問題上，西山老年公寓的7位出資人曾一度出現分歧。

但鑒于在工商局注冊民辦養老機構沒有優惠補貼政策，且土地將來招拍掛還需要大量的資金，而在民政局注冊不但可以享受到優惠政策，且土地將來還可以通過協議出讓低價獲得，因此7位出資人最后達成一致，同意選擇在民政局注冊。

但是，在民政局注冊要登記為“民辦非企業單位”。按照政策規定，民辦非企業單位不得從事營利性經營活動，盈利不得分配，出資者不享有所有權。即便日后解體，財產也不能私分，必須在政府的指導下用于其他公益事業。而幾位出資人在登記注冊之初，顯然并沒有深刻地理解這條政策的本意。

隨后，據接受記者采訪的出資人表述，在西山老年公寓辦理登記注冊備案過程中，其中一位出資人韓某“起了私心”，在其他出資人未到場、不知情的情況下，偽造簽名，將該項目注冊為法人（韓某）一人出資、一人舉辦。這被其他幾位合伙人理解為“韓某欲將項目獨吞”。由此引爆確權糾紛。

根據《民辦非企業單位登記暫行辦法》第二條規定，這類民辦養老機構須“兩人或兩人以上舉辦且具備法人條件的”，方可申請辦理民辦非企業單位（法人）登記。

以此為由，被“出局”的出資人中的5位找到西山老年公寓的登記注冊部門——北京市豐臺區民政局，申請行政復議，修改章程重新備案。

但后者在審理變更登記材料時發現了“年終收益按出資者出資比例進行分配”的字眼，這明顯違反“民辦非企業單位不得分紅”的規定。因此，豐臺民政局拒絕受理此案。

行政復議未果。2012年，7位出資人當中的5位，將西山老年公寓現任法人韓某告上豐臺區人民法院，要求依法確認5人在西山老年公寓項目的出資人地位。一審豐臺區法院判定5人是西山老年公寓出資人。法人（韓某）上訴后，二審法院維持了原判。

雖然有了法院的判決，但是當5位出資人再去找豐臺區民政局要求修改登記備案章程時，后者仍然不予辦理。

北京市豐臺區民政局民間組織登記管理辦公室主任杜明奇接受《財經國家周刊》記者采訪時逐一回復了無法變更登記的原因，包括：需要有法人（韓某）本人的簽章，但韓某拒絕簽字；5位出資人雖聲稱已向西山老年公寓注資，但無法提供有效的驗資證明，等等。

對此，5位出資人并不認同。他們在深入研究現行政策后認為，西山老年公寓被法人韓某修改注冊為“一人舉辦、一人出資”明顯有違民政部關于《民辦非企業單位登記暫行辦法的規定》。“既然明顯違背現行政策，豐臺民政局為何還能批準法人（韓某）的登記注冊？”他們頗為不解。

為弄清糾紛背后的真相，記者輾轉聯系到其中一位重要當事人——西山老年公寓現任法人代表韓某。她表示，項目發起之初，原本著“大家是好兄弟，一起做點事”的態度，為社會公益出一份力。但是在項目運作過程中，“情況好時，5位出資人就要求加入；遇到困難時，他們又要求退出”。正因如此，韓某才決定一個人單干。

北京市盈科律師事務所張正律師是代理上述糾紛案的原告律師。在他看來，西山老年公寓糾紛案的背后，不僅暴露了當前我國民辦養老機構登記備案制度的缺陷，而且也反映了民間投資人舉辦養老機構存在的一個普遍“心結”：如果不讓賺錢，誰還愿意干？

張正對記者表示：如果當初西山老年公寓項目在發起成立時，選擇去工商部門登記注冊，依照正規的企業管理條例進行，可能就不會出現今日的糾紛。但問題是，如果當初選擇在工商部門登記注冊，就意味著西山老年公寓享受不到現在的土地、資金等優惠政策。

據了解，目前西山老年公寓已經通過協議出讓的方式獲得了土地證，土地價格約100萬元/畝。項目總占地約44畝，規劃建筑面積約5萬平方米，建筑規劃13棟，提供養老床位500張。西山老年公寓毗鄰北宮國家森林公園，環境清幽。在該片區內，普通商品房價格均已在3萬元/平方米左右。

“（西山老年公寓）因為享受到了政策優惠，所以土地價格相當的便宜，將來除了養老床位外，剩下的面積完全可以采取出租公寓的方式，‘以租代售’獲得收益。雖然明面上民辦非企業單位不允許分紅，但是私底下可以再注冊一個和這個項目有關聯的實體公司獲取利益。”一位不愿具名的知情人士透露。

《財經國家周刊》記者了解到，目前西山老年公寓已被北京市政府列為重點推進項目，作為一個民間資本投資建設養老機構的代表性項目，在項目立項、登記注冊、土地出讓上都受到了北京市福利促進會的大力協助。依據在西山老年公寓登記注冊前幾位出資人共同與北京市福利促進會簽訂的協議，在項目東北角3畝土地上，北京市福利促進會將自行投資建設部分用房，擁有69年使用權。且項目建成運營后，每年還需要向北京市福利促進會上交管理費，“其數額為贏利的10%”。

也正是源于北京市福利促進會的推動，才有了前述提到的，2011年北京市發改委批準向西山老年公寓提供的600萬元建設補貼資金。

據現任法人韓某介紹，西山老年公寓和北京市豐臺區民政局還為此簽訂了社會力量興辦養老機構補助協議。補助協議確認了韓某是出資者的身份，立項主辦是北京市福利促進會。一位知悉內情的人介紹，豐臺區民政局屢屢不能接受5位出資人申請修改備案章程，“難言之隱”也恰在于此。

兼顧公益和私利

在持續4年多的糾紛中，北京豐臺民辦養老確權糾紛第一案漸成業內輿論關注焦點。

上海同策咨詢研究中心總監張宏偉認為，上述案件折射出的典型意義在于，“應該允許各種類型的民辦養老機構站在同一起跑線上”。不管是在工商系統登記注冊的企業性質機構，還是在民政系統登記的民辦非企業性質機構，只要是客觀上能夠促進養老事業推進的，都應該享受一定政策鼓勵和優惠。

在張宏偉看來，目前即便是在民政系統登記注冊的民辦養老機構，也大多都打著公益的幌子，變通著方式牟利。“既然是這樣，為什么非得繞一個彎兒呢？直接注冊為企業，在土地供應、稅收減免、床位補貼等方面給予同等的政策傾斜，認可民辦養老機構可以營利獲取收益就好了。這樣，就可以名正言順地激活民間資本投資建設養老機構的熱情。”

張宏偉說，今后政府要做的，應該是加強對企業投資行為的監管，避免企業借公益事業為幌侵吞國家利益非法營利。

民政部相關處室負責人接受《財經國家周刊》記者采訪時也表示，目前阻礙民間資本投資養老服務事業的最大瓶頸就在于：在民政系統注冊能享受優惠政策但不能盈利分紅，且資產屬于社會不能用作抵押融資；而工商系統注冊的民辦養老機構，雖不受盈利分紅和抵押融資限制，但不能享受低價土地和稅收減免等優惠政策。

“應該對兩種性質的民辦養老機構都給予支持，只不過在工商系統注冊的支持力度稍低一點。”上述負責人表示，民政部正在制定《關于優先發展社會養老服務的若干意見》，就“規劃用地預留、用地難、用工難”等三大問題，進行了突破性的規定，預計年內就能出臺。

就如何規范在民政系統注冊的民辦養老機構違規盈利分紅的行為，這位負責人也表示，正在研究制定養老機構的管理辦法，對養老機構的服務內容、服務程序、服務行為和服務人才等各方面，做一些嚴格的規定。

接受記者采訪的業內專業人士認為，自1998年出臺的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，在民辦非企業單位的經費來源、組織形式、資產管理、內部治理、法律責任等方面都迫切需要改革。但10多年來已經多次啟動修訂工作，至今卻鮮有進展。

“建議民辦養老機構可以借鑒民辦教育、民辦醫療的一些現行成熟做法。更好地兼顧社會公益和企業贏利，用更為市場化的辦法，引導促進民間資本進入養老產業。”上述業內人士表示。