大學章程制定應納入立法程序

8月12日，教育部官方網站公布6所部屬高校的大學章程，面向社會公開征求意見。這6所高校分別是中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學和華中師范大學。這是根據教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》制訂的、首批提請教育部高等學校章程核準委員會核準評議后的高校章程草案。

輿論認為，這是我國高等教育為推進自主辦學、依法治校邁出的重要一步。但在筆者看來，在我國當前的教育現實環境之下，按照目前的大學章程制定程序以及大學章程的內容，能否真正助推大學自主辦學，還有待觀察。目前的大學章程是學校制定后上報教育主管部門核準的，說到底，這還是行政規章，而非法律文本，很難成為大學依法自主辦學的憲章。

從國際范圍看，大學章程的制定，大致有兩種類型：一是通過學校舉辦者所在的立法機構立法，如美國歷史上第一所公立大學的章程，就是通過州議會立法的，此后美國的公立大學的章程，通常都由州議會立法制定，依據的是聯邦和各州的法律；二是學校決策機構，如董事會、理事會，根據有關教育法律法規制定，經教育部門確認后生效。而不管哪種類型，都有一個基本的前提，即大學獲得辦學自主權，大學章程是大學依法治校的憲章，神圣不可侵犯。簡單地說，大學章程制定后，大學即依章程辦事，任何來自政府、社會、機構、個人的力量都不得干涉。

我國大學辦學的現實是，當下并沒有充分的自主權。1999年頒布的《中華人民共和國高等教育法》明確規定大學有包括招生自主權在內的7項辦學自主權，可是這7項辦學自主權并沒有得到有效落實。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確指出，要調整政府管理學校的方式，落實和擴大學校的辦學自主權。在這種情況下，依據現行教育法律由學校自行制定大學章程，將面臨兩方面十分現實的問題。

其一，學校的決策機構是誰？眾所周知，我國大學目前實行行政治理，學校的教育、學術管理、決策權都掌握在行政領導、行政機構手中，從現實出發，學校的決策機構還是行政機構，因此，章程的起草將由行政部門主導。這能改變目前學校的治理模式嗎？

其二，通過制定大學章程，能確定大學辦學的主體地位嗎？國外大學由學校決策機構制定大學章程，是在已經明確大學的主體地位和辦學自主權的前提之下，章程一旦發布，就有不可動搖的地位。而我國大學還沒有自主權，有人認為可以通過章程明確學校自主權，再要求政府落實學校這些自主權，這顯然把章程的作用想得太大了。一所大學自己制定并上報教育主管部門審批的章程，能有多高的地位、多大的執行力？

以筆者之見，在我國，要通過制定大學章程來落實學校的辦學自主權，只有通過立法方式，而不能采取學校制定、教育部門審批的方式。立法的用意有二：首先，通過立法明確政府與學校的關系，尤其是明確學校擁有哪些自主權，這一點，我國大學辦學還不明確。其次，通過立法，重新確立大學的內部治理結構，包括學校的最高決策機構是誰？擁有哪些權力，怎樣構成，怎樣決策，教師、學生怎樣參與學校管理、監督等。

依照我國的辦學現實，是采取立法程序還是行政審批方式制定大學章程，有三大不同之處。

一是通過立法程序，會對政府做出放權的要求，規定大學的自主權，而行政審批，則對政府放權的要求會較少涉及。

大學章程不僅規定大學內部的治理模式，也涉及大學的外部關系，尤其是與政府的關系，在這次征求意見的大學章程草案中，也提到了學校與政府的關系。比如，東南大學在章程中提出：“對學校事務實施自主管理，除法律、行政法規、規章另有規定外，任何單位和個人均不得妨礙學校自主權的行使。”問題是，學校究竟擁有哪些自主權，政府部門如果不落實學校的自主權，誰來要求政府部門落實？章程中“除法律、行政法規、規章另有規定外”的表述，就顯得很沒底氣，政府部門在法規之外再制定規章規定學校辦學，本就涉嫌侵犯學校辦學自主權。如果政府越權侵犯自主權，學校可以通過哪種途徑救濟？考慮到我國的大學與政府尚屬于上下級行政關系，作為下級的學校很難要求政府放權，上級政府侵權也難以追究責任。解決這一問題的辦法，就是大學章程由人大審議之后頒布，不僅要求學校依章程辦學，也要求政府必須落實屬于學校的辦學自主權。

二是在立法時，會清理與現行法律法規不符合的條款、調整目前不合理的學校治理方式，而行政審批則可能站在行政角度保留有利于行政的條款，無法有效調整學校的治理結構，甚至會將現存不合理的治理結構合法化。

這6所學校的大學章程，都是學校制定，然后上報教育主管部門審批的。表面上看，這符合制定章程的流程，可是，鑒于學校是教育主管部門的下屬，教育行政部門審批的也是行政規章，因此大學章程的行政色彩很濃，完全有可能出現對行政部門、學校有利卻并不合法的一些規定。比如，2012年我國部分高校在小語種招生時分男女生單列計劃，有兩條分數線，學校解釋這一做法有其合理性——女生太多、男生太少，教育教學安排和就業都困難，教育部門也有規定支持，可這還是遭遇歧視女生、制造教育不公的質疑。在這次公布的大學章程中，有學校章程明確提到自主調節系科招生比例，按照這一規定，學校也有權調整招收男女生的比例，但如果執行，必定再次遭到質疑。需要注意的是，大學章程被認為是大學的憲章，是社會各機構都得遵守的法律，也是學校制定其他學校規定的依據，如果憲章本身就存在法律效力問題，那么以其為基礎制定的校規，也就會遭遇合法性的質疑。大學章程的制定者或認為，只要寫進大學章程，得到行政部門審批，章程就具有合法性，實際上這并不能把大學納入依法治校的框架，反而可能走偏。

獲得辦學自主權的大學，如何自主辦學，需要建立有效使用自主權的治理結構，這就要建立公眾參與大學管理、決策的管理模式。在國外，現代大學通常由大學理事會（或董事會）負責學校辦學戰略決策，包括確定大學預算、遴選校長、監督校長實施行政權等。這一理事會（董事會）由政府官員代表、立法機構代表、校領導、教師代表、學生代表、校友代表和社會賢達共同組成，能代表廣泛的意見參與學校管理、監督和評價，確保大學自主辦學不偏離方向，自主權不被濫用。這在本次公布的大學章程中并沒有看到。總體看來，這些大學章程只是對現行管理模式的“總結”，包括校務委員會、校友會等機構的職能，也是按現行模式解釋，而沒有多少突破。

三是納入立法程序，會廣泛聽取意見，進行意見博弈，而行政審批，雖有公開聽取意見的環節，但聽不聽意見、采納哪些意見，公眾并不知情。

大學章程需明確學校校內行政權、教育權、辦學權的關系，這也需要經過充分的權力與權利博弈。從目前大學制定的章程看，明確提到教授治學，有的章程還明確“校學術委員會是學校最高學術審議機構”，可是，究竟怎樣做到教授治學，從章程的表述看并不清晰，有的學校只是稱“學術委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任”，而其實，實現教授治學，關鍵在于教授委員會、學術委員會民主選舉產生，能獨立運行，具有最高的學術決策權，實行學術本位管理，不受行政指派。比如，當出現學術不端舉報（包括針對校長和院士的舉報），學術委員會可獨立啟動調查，根據調查結果獨立做出學術處理，學術委員會的處理意見是最高學術意見，學校行政執行學術委員會的處理意見。這一點能做到嗎？對于教授委員會、學術委員會的權責、產生、運行，大學章程應該詳細描述，這樣才具有可操作性，否則就只能停留在概念上。教授委員會、學術委員會難以擺脫擺設的命運。

其實，這三大不同在制定時就已經顯現出來，由于《綱要》沒有走立法程序，而只是作為行政規章發布，導致動真格的教改寥寥。大學章程的制定，目前繼續選擇行政審批方式，按照這種方式制定的大學章程，其所能起到的效果可想而知。

總體看來，在我國，具有法律效力的大學章程，應該提交大學舉辦者同級立法機構審議——國立大學章程應提交全國人大，省立高校章程應提交地方人大，只有通過審議頒布，大學章程才能成為大學憲章，作為大學依法治校的依據。而是采取立法方式，還是行政審批方式制定大學章程，檢驗著教育主管部門是否放權推動教改。前者是約束行政權，把學校納入依法治校的框架；后者還是維護行政權，按行政治校框架治校。多年前，深圳市政府在談到南方科技大學的發展時，就曾提到要通過深圳市人大常委會審議南方科技大學章程，這是正確的選擇，可遺憾的是，到現在為止，還沒有看到通過立法程序的《南方科技大學章程》出臺，而只有深圳市政府頒布的《南方科技大學管理暫行辦法》。這足以引起深思。