地方政府推進社會責任的瑞典經驗

11月初，瑞典哥德堡市政廳的一項采購決定獲得了當地法院的認可和贊賞。該市政廳拒絕從一家要價最低的企業采購辦公產品，而選擇了價格更高的一家供應商。在市政廳看來，如此低廉的價格完全可能是采取了不負責任的生產方式，如過分壓低工人薪酬等。

通過公共采購價格影響商業行為，這正是包括哥德堡市在內的瑞典地方及區域政府促進本地企業履行社會責任的方式之一。這個過程中，瑞典地方政府有著不同的角色定位：給予企業市場準入的行政機構、執行嚴格采購要求的消費者、負責任商業經營的監管者以及社區發展的推動者等。

瑞典地方政府及區域協會（以下簡稱SALAR）認為，奉行自治原則的地方和區域政府需要根據自身情況，科學評估決策的長短期效應，考量政策所能發揮的價值。對此，歷時三年多時間起草、正處于最后意見征集階段的瑞典本國社會責任指南（參照ISO 26000）將具有重要參考意義。SALAR作為一家雇主聯合組織，同時擁有瑞典所有290個地方及20個區域政府為其會員，也是這項“改良”版指南的發起方之一。

同在11月于青島舉行的第12屆中瑞企業社會責任培訓期間，哥德堡市政廳戰略協調官員JonasAndersson和SALAR高級顧問JonasFrykman分享了瑞典地方政府推動CSR的經驗。青島之行前，兩位就行將公布的瑞典版ISO 26000指南、地方政府與本地企業履行社會責任等議題接受了本刊記者專訪。

“拿掉C，留下了S和R”

《WTO經濟導刊》：瑞典為什么要出臺地方及區域治理視角下的ISO26000版本？

Jonas Andersson：對于任何類型的組織機構，ISO 26000都具有普遍適用性。我們會問自己，ISO 26000對于瑞典地方政府，究竟有什么樣的意義？瑞典地方及區域的自治特點鮮明，在涉及利益相關方參與或公共采購需求時，公用事業單位面臨的情況要比那些全球性企業更加復雜多樣。因此，需要找到適合每個區域的工具，就有必要一起討論出更本地化的ISO26000版本。

通常意義上的CSR，C是首字母，但我們認為社會責任不僅是企業的，還應當是各種組織機構的。因此，我們拿掉e，留下了S和R。地方及區域政府的社會責任就是促進可持續發展。我們所面臨的重要議題或挑戰是，怎樣在決策過程中融入不同的視角。政府在做出決策前，不單要考慮經濟影響，還要考慮到環境與社會影響。

哥德堡市政廳所要做的就是，同其他地方政府一起，更全面地考慮市民、弱勢群體等利益相關方參與，如何推進當地企業履行社會責任等。也就是說瑞典版本的ISO 26000將更加細化、延展，更適用于瑞典地方及區域政府與企業等組織。

《WTO經濟導刊》：目前，ISO26000瑞典版本的進展是怎樣的？

Jonas Andersson：2009年，SALAR、瑞典環境管理協會，瑞典標準委員會共同發起了新版本的籌劃。30個地方市鎮和幾個區域以及一些研究機構、SALAR都參與樂實際起草工作。現在，草稿本已經送至所有290個地方及區域政府征求意見，正在不斷補充和完善。新版本將于2013年底發布，在2014年1月開始應用。SALAR還可能會組織這一主題的討論會，探討如何最有效地予以應用。

新的指南版本只是提供一種參考，使得地方及區域政府有可能有選擇地、最有效地推進當地社會責任。整個標準的起草，匯集了各種組織機構的觀點與爭論，希望就社會責任這樣宏大議題的標準化達成共識。也只有這樣，以后標準才能得到更廣泛的認可、全面的執行。

“每個區域都有自己的完整性和獨特性”

《WTO經濟導刊》：SALAR是官方機構嗎？如何代表地方及區域政府與中央政府溝通？

Jonas Frykman：在某種程度上，SALAR可以說是官方的，但并不是真正意義上的政府機構。我們首先是政府作為公用事業雇主的聯合機構。要知道，他們擁有全瑞典25%的雇員。此外，SALAR代表著瑞典地方與區域城府的利益，在多個領域為會員政府發聲。

舉個例子，自治是地方政府極為珍視的，這樣才可能根據本地實際情況靈活變通，但這有時與中央政府的意愿有所沖突，因為中央政府傾向于頒布一些全國性的法律或指令來限制更多。這時候，我們就需要代表他們與中央政府溝通以提升自治水平，特別是在醫療護理、社會服務、城市規劃等領域。

有時候，在一些議題上我們也會意見一致，例如CSR、性別平等、兒童權利等，因為中央政府和SALAR都希望促進地方及區域政府在這些方面的努力。我們要做的就是，提醒中央政府注意到，每個區域都有自己的完整性和獨特性，無論是城鎮還是鄉村。

不同的地方政府在推進社會責任的議題選擇方面，依據實際情況的不同會有所區別。SALAR所做的只是為地方及區域政府提供政策建議。要做到這一點的前提是，SALAR在斯德哥爾摩和地方都有網絡，使得會員有機會商討事務、分享經驗。

Jonas Andersson：可能要補充的一點是，瑞典在地方自治方面是有特點的。比如，地方政府有完全的稅收權并自由決定怎樣使用，負責制定并監管商業用地規劃。在涉及地方治理的法律與規則出臺前，瑞典議會還會征詢SALAR的建議。

《WTO經濟導刊》：為什么所有的地方及區域政府都加入了SALAR？是自愿的嗎？

Jonas Frykman：是自愿的。我們作為雇主及地方政府的聯合機構，也是他們同中央政府的聯絡者。公用事業雇主與地方政府的聯系很是密切，他們很愿意加入SALAR。我想，這首先是雇主的實際需要，要有可靠的渠道同中央政府更好溝通，促進自治。另外，SALAR的管理團隊也來自于地方及區域政府一級的政府代表。

Jonas Andersson：瑞典的290個城市及20個地區中的大部分都很小。對他們而言，在所有領域保持相當的競爭力往往不那么容易。比如說，薪酬水平并不是由中央政府劃定，而是由聯盟、工會和雇主代表協商決定。在地方及區域政府方面，SALAR正式雇主的發言人，代表其進行談判。

《WTO經濟導刊》：以SALAR服務會員的長期經驗看，瑞典地方及區域政府在提升本地責任競爭力時。有什么樣的成功之處和挑戰？

Jonas Frykman：正如我之前提到的，主要的成功之處和地方自治原則相關。地方政府最直接地接觸當地居民及大小事務，有效地提升了自治能力和水平。

挑戰首先是，地方政府能不能很好地評估一些政策的長短期效應，不受財政預算過多限制。有時，這并不那么容易。比如說，學前教育或扶持弱勢群體的一些工作，做起來可能要花十到十五的時間才看到實際成效，但財政預算不一定會給予這么長期的支持。而這些正可能是地方政府推進本地競爭力的具體成果。

另一個挑戰就是，怎樣科學地評定一些正在推行的措施是否有價值。這方面，地方及區域政府就需要投入一定的研究力量，嘗試完成卓有成效的評定。

市政廳推進CSR的四種角色

《WTO經濟導刊》：哥德堡市政廳如何鼓勵更多本地或外來的投資企業履行社會責任？

Jonas Andersson：哥德堡是歷史悠久的商業城市，擁有斯堪的納維亞半島最大的港口，深受制造業和對外貿易影響，沃爾沃汽車總部就在哥德堡。醫療業和旅游業也有很好的發展。

在推進企業履行社會責任方面，市政廳有不同的角色定位，這些角色與CSR聯系緊密。我們首先是行政當局，有權給予企業市場準入許可。我們也是消費者，從企業那里采購了大量產品和服務，市政廳的一些要求就影響了本地企業做生意的方式。我們還是監管者，檢查企業經營時是否遵循一定的環境標準。第四個角色是社區發展的推動者，因為市政廳有權規劃城市社區、土地和征繳財稅。

以消費者角色為例，除了價格作為影響因素之外，我們還設定了環境與社會標準，要求提供產品、服務的企業在采購時達到指定的環境、社會標準。比如，要求有意開設商店的企業達到相應的能效水準，營業場所靠近公共交通便利的地方，以減少可能造成的交通擁堵。這樣，我們有很多的途徑在保持商業繁榮的同時，督促其負責任地經營。

《WTO經濟導刊》：這個過程中，哥德堡市政廳遇到了怎樣的挑戰？是否得到了SALAR的建議或幫助？

Jonas Andersson：是的，既有政府內部的挑戰，又有外部利益相關方的高要求。

內部挑戰上，目前主要是性別平等、種族或階層的多元化以及政府自身在雇傭人員時是否遵守無歧視的人權政策等。我們需要不斷修正薪酬機制，平衡男女雇員的收入水平，在決策管理時納入少數群體的利益考量，保證雇員比例的廣泛性。

哥德堡市有五十萬居民，公用事業單位就有5萬雇員。如果說外來移民占全部居民的20%，那么公用事業單位需要雇傭20%的移民。要做到這一點，市政廳就要為移民提供充分的就業培訓，使得他們有機會進入到所在企業的管理層。

外部挑戰上，瑞典國家或城市層面，不同階層人群的預期壽命、收入差別依然明顯，就業、教育、生活的差距、壁壘還是存在的。這是市政廳所面臨的利益相關方需求方面的重要挑戰，是必須要履行的社會責任。我們要盡力為本地居民提供對等的受教育、住房權利。

作為瑞典290個地方及20個區域之一，哥德堡市需要同其他地方交流最佳的政策與實踐，如多元化、性別平等、兒童權利等領域，SALAR正是最佳的平臺和網絡。哥德堡市政廳也參與了SALAR發起的多個網絡會面和討論。

編輯/李長海 changhai.li@wtoguide.net