加強(qiáng)土壤環(huán)境管理確保公眾健康安全

中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)《中國土壤環(huán)境保護(hù)政策研究》顯示，我國現(xiàn)有水土流失面積356.92萬平方公里，占國土總面積的37.2%；荒漠化土地面積263.62萬平方公里，超過國土總面積的四分之一；鹽堿化土壤面積約3690萬公頃。其中受鹽堿化影響的耕地總面積達(dá)624萬公頃，約占全國土地總面積的7%；約50%以上的耕地微量元素缺乏，耕地缺磷面積達(dá)51%，缺鉀面積達(dá)60%。由于過度墾殖，土壤因有機(jī)質(zhì)匱乏而導(dǎo)致養(yǎng)分狀況失衡，土壤養(yǎng)分長期的低投入、高支出造成全國范圍土壤肥力的下降。更為嚴(yán)重的是，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部對(duì)30萬公頃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，有3.6萬公頃土壤重金屬超標(biāo)，超標(biāo)率達(dá)12.1%。

與此同時(shí)，根據(jù)全國土壤污染狀況調(diào)查初步統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，我國土壤及周邊土壤環(huán)境問題相當(dāng)突出。受污染土壤主要集中在重污染行業(yè)企業(yè)、工業(yè)遺留場(chǎng)地、固廢堆放及處理處置場(chǎng)地、油田、礦區(qū)、污灌區(qū)、規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)、交通干線兩側(cè)及周邊地區(qū)。多數(shù)土壤開發(fā)利用前未經(jīng)調(diào)查評(píng)估，直接建設(shè)居民住宅或商業(yè)用房，對(duì)人群健康和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，妥善修復(fù)和再開發(fā)這些土壤將減少環(huán)境危害，不僅能夠提高土地利用率，同時(shí)能夠減少環(huán)境和公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，成為保障民生和改善民生的重要抓手，還有利于有效提高公眾土壤污染防治意識(shí)。

我國土壤環(huán)境管理現(xiàn)狀

黨中央、國務(wù)院對(duì)土壤修復(fù)工作高度重視，并作出了一系列重要部署。《如國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（2005年12月3日，國發(fā)〔2005〕39號(hào)）不僅規(guī)定：“對(duì)污染企業(yè)搬遷后的原址進(jìn)行土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)；開展全國土壤污染狀況調(diào)查和超標(biāo)耕地綜合治理，污染嚴(yán)重且難以修復(fù)的耕地應(yīng)依法調(diào)整”，而且明確要求：“要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染等方面的法律法規(guī)草案。”國務(wù)院辦公廳2007年11月13日轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)保總局、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、水利部、國土資源部、林業(yè)局等八部門聯(lián)合提出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》（國辦發(fā)〔2007〕63號(hào)）。該意見第十一條要求：“積極防治農(nóng)村土壤污染。做好全國土壤污染狀況調(diào)查，查清土壤污染現(xiàn)狀，開展污染土壤修復(fù)試點(diǎn)，研究建立適合我國國情的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管體系。加強(qiáng)對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、污灌區(qū)、工礦廢棄地等區(qū)域的土壤污染監(jiān)測(cè)和修復(fù)示范。”第十三條還進(jìn)一步規(guī)定：“抓緊研究、完善有關(guān)土壤污染防治等農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律制度。”2009年11月23日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)保、發(fā)改、工信、財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等七部門聯(lián)合提出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重金屬污染防治工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2009〕61號(hào)）。該意見第二十四條要求，抓緊制定土壤污染防治方面的法律法規(guī)。

而將土壤修復(fù)推向“熱點(diǎn)”的，是國家近年出臺(tái)的幾個(gè)規(guī)劃。先是“十二五”規(guī)劃《綱要》明確提出加強(qiáng)重金屬污染綜合治理，以湘江流域?yàn)橹攸c(diǎn)，開展重金屬污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范以及受土壤、土壤、水體等污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范；后有《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020）》、《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃》。標(biāo)志性是編制和實(shí)施《全國土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，對(duì)于統(tǒng)籌安排“十二五”和今后一個(gè)時(shí)期全國土壤環(huán)境保護(hù)工作，切實(shí)維護(hù)國家土壤環(huán)境安全均具有十分重要的意義。國家環(huán)境保護(hù)部9月5日透露，《全國土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》已通過專家論證，這也是我國成立60多年來首次開展的土壤環(huán)境保護(hù)綜合性規(guī)劃。“十二五”土壤環(huán)境保護(hù)有五項(xiàng)重點(diǎn)工作：一是對(duì)農(nóng)用土壤和集中式飲用水水源地土壤實(shí)行優(yōu)先保護(hù)；二是對(duì)土壤重金屬、持久性有機(jī)污染物等實(shí)行源頭控制，落實(shí)好重金屬污染防治等相關(guān)規(guī)劃；三是對(duì)受污染土壤的使用進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控；四是開展污染土壤治理修復(fù)試點(diǎn)示范；五是夯實(shí)土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)。

由環(huán)保部牽頭制定的土壤環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃已上報(bào)，最晚將于今年底明年初推出。這是繼大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃出臺(tái)后，土壤環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃有望成為第二個(gè)出臺(tái)的環(huán)保專項(xiàng)計(jì)劃。土壤環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃內(nèi)容將與國務(wù)院已發(fā)布的《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》相銜接。《安排》指出，到2015年，全面摸清我國土壤環(huán)境狀況，建立嚴(yán)格的耕地和集中式飲用水水源地土壤環(huán)境保護(hù)制度，初步遏制土壤污染上升勢(shì)頭，確保全國耕地土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率不低于80%。建立土壤環(huán)境質(zhì)量定期調(diào)查和例行監(jiān)測(cè)制度，基本建成土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，對(duì)全國60%的耕地和服務(wù)人口50萬以上的集中式飲用水水源地土壤環(huán)境開展例行監(jiān)測(cè)。力爭(zhēng)到2020年，建成國家土壤環(huán)境保護(hù)體系，使全國土壤環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。土壤環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃力度雖然可能不及大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，但由于土壤問題治理難度大、周期長，所需投資將非常巨大。土壤環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃將綜合運(yùn)用中央政府、地方政府與企業(yè)力量，通過市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)土壤污染治理，制定激勵(lì)機(jī)制，吸引公眾參與。

而根據(jù)中國廣播網(wǎng)2013年10月21日消息，近日提交全國人大常委會(huì)審議的《環(huán)保法》修訂草案對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)問題作出原則規(guī)定，“國家建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。”盡管《環(huán)保法》修訂近來迎來三審，能否順利通過尚屬未知，但是一旦國家建立土壤修復(fù)制度被納入新的環(huán)保法，無疑將從法律層面為土壤環(huán)境管理提供堅(jiān)實(shí)的制度保證。

進(jìn)一步完善土壤環(huán)境管理制度的政策建議

面對(duì)土壤污染的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，近幾年來，國家和地方陸續(xù)出臺(tái)專門的規(guī)章制度，為土壤污染場(chǎng)的管理提供了參考。但其法律地位不高，約束力不強(qiáng)。同時(shí)，由于國家土壤污染點(diǎn)多面廣，污染情況非常復(fù)雜，而修復(fù)產(chǎn)業(yè)又剛剛起步，如何經(jīng)濟(jì)有效地監(jiān)管土壤污染仍是擺在環(huán)保部門面前的重要課題。當(dāng)前國內(nèi)在土壤污染管理的研究上取得了一些成果。本文僅從制度層面重點(diǎn)圍繞著國家土壤污染管理框架，提出以下政策建議。

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)土壤污染信息管理

國際經(jīng)驗(yàn)證明，在土壤污染調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立國家和地區(qū)污染場(chǎng)地信息檔案是一種有效的管理手段。建立場(chǎng)地干預(yù)的優(yōu)先排序制度體系，制定國家優(yōu)先土壤污染場(chǎng)地名錄，抓大放小先重后輕，有利于政府集中人力、物力和財(cái)力優(yōu)先實(shí)施高風(fēng)險(xiǎn)污染場(chǎng)地的修復(fù)和監(jiān)管。

第二，建立健全污染土壤管控的責(zé)任機(jī)制

土壤污染的監(jiān)管和治理涉及很多利益相關(guān)方，因此責(zé)任界定尤其重要，直接關(guān)系到修復(fù)和出資責(zé)任，甚至影響場(chǎng)地修復(fù)的成敗。由政府制定合理的政策，明確不同情況下各利益相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)將需要再開發(fā)的污染土地納入建設(shè)用地環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序管理，未得到合理修復(fù)的場(chǎng)地不得動(dòng)工建設(shè)，以推動(dòng)污染場(chǎng)地問題的合理高效解決。

第三，健全完善土壤環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)

我國地域遼闊，區(qū)域差異較大，區(qū)域工業(yè)化程度也不同，因此不同地區(qū)污染土地的數(shù)量、特點(diǎn)和污染程度存在很大差異。同時(shí)，各地土壤特性和水文地質(zhì)情況也不同，人口密度分布差異大，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不一。國家應(yīng)充分考慮地域差異，實(shí)行分級(jí)、分區(qū)管理。在環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一指導(dǎo)下制定國家修復(fù)指導(dǎo)值；各地根據(jù)實(shí)際情況制定污染土壤管理和修復(fù)的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。

第四，加快復(fù)合綠色修復(fù)技術(shù)的研發(fā)

土壤修復(fù)往往需要多種修復(fù)技術(shù)的聯(lián)合干預(yù)，修復(fù)技術(shù)選擇和應(yīng)用十分關(guān)鍵。國外發(fā)達(dá)國家在土壤修復(fù)技術(shù)的開發(fā)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在我國前面，但很多修復(fù)技術(shù)在我國的應(yīng)用不同程度上存在一些局限性。發(fā)展適合我國特點(diǎn)的修復(fù)技術(shù)體系十分重要，但我國修復(fù)技術(shù)的研發(fā)不能在重復(fù)和低層次上徘徊，應(yīng)深度學(xué)習(xí)，改進(jìn)創(chuàng)新。引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)，著力于復(fù)合組合技術(shù)的集成創(chuàng)新。與此同時(shí)，應(yīng)跟蹤國際發(fā)展趨勢(shì)，重視原位修復(fù)技術(shù)研發(fā)，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保和綠色修復(fù)技術(shù)。為此國家應(yīng)建立場(chǎng)地調(diào)查、評(píng)估和修復(fù)的技術(shù)規(guī)范體系。

第五，全面發(fā)展土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)

我國污染場(chǎng)地?cái)?shù)量大，且目前正處于“退二進(jìn)三”和城市化發(fā)展的高峰期，用地需求很大，場(chǎng)地修復(fù)產(chǎn)業(yè)面臨空前機(jī)遇。目前污染土壤的環(huán)境和公眾健康風(fēng)險(xiǎn)大，國家應(yīng)制定合理政策，實(shí)行土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和修復(fù)的“許可經(jīng)營”，實(shí)行從業(yè)人員資質(zhì)管理制度，在修復(fù)過程中防止二次污染和加強(qiáng)勞動(dòng)安全健康保護(hù)。通過政策調(diào)控，建立并防止產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和資源整合平臺(tái)，規(guī)范行業(yè)行為，提供資訊服務(wù)，全面開展職業(yè)培訓(xùn)，提供從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

同時(shí)，在區(qū)域示范基礎(chǔ)上，逐步開創(chuàng)適宜的融資機(jī)制和模式。為加快污染場(chǎng)地治理進(jìn)程，目前我國很多地區(qū)在污染場(chǎng)地修復(fù)治理的融資機(jī)制上進(jìn)行有益探索，一些地區(qū)的嘗試在很大程度上具有創(chuàng)新性。政府應(yīng)鼓勵(lì)融資模式創(chuàng)新，大力借鑒其他行業(yè)資本進(jìn)入經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)綠色信貸和相關(guān)資本的流入，引導(dǎo)土壤修復(fù)資金籌措機(jī)制的建立和推廣。鑒于土地國家所有，國營老企業(yè)污染普遍嚴(yán)重，建議國家設(shè)立專門基金用于污染土壤調(diào)查、評(píng)估和修復(fù)。

第六，積極建立并合理有效地運(yùn)用公眾參與和信息公開制度

國外許多發(fā)達(dá)國家在污染土壤監(jiān)管方面實(shí)施透明化管理，適時(shí)公開場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)和治理情況，積極倡導(dǎo)眾多利益相關(guān)方參與的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)公眾參與，取信于民。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，積極建立并合理有效地運(yùn)用公眾參與和信息公開制度，加強(qiáng)污染土壤的防控管理。（作者單位：索文宇、于倩茹，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；姜青新，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)電子商務(wù)學(xué)院；張淼，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）化學(xué)與環(huán)境工程學(xué)院）

編輯/趙鈞 jun.zhao@wtoguide.net