大城市，還是小城鎮？

“大城市優先”還是“小城鎮優先”的爭論可以休矣，城市群理論完美地調和了兩者的利弊，形成了中國未來十年的城鎮化發展思路。

少有人知道，城市化不等于城鎮化。

也少有人知道，上世紀80年代至今，對于中國城市化發展模式的爭論，一直存在“大城市優先”還是“小城鎮優先”的分歧。

小城鎮思想

上世紀80年代初期，著名社會學家費孝通先生首先提出“發展小城鎮”，他的一篇《小城鎮，大問題》影響了政策方向，拉開了中國城鎮化的序幕。

按城市規模劃分，市區常住人口50萬以下的為小城市，50萬～100萬的為中等城市，100萬～300萬的為大城市，300萬～1000萬的為特大城市。

當時，中國還沒有多少大城市和特大城市，因此也很難想象將幾億農村人口全都遷徙到大城市里。對此，費孝通認定應當優先發展小城鎮。

“中國是一個農業國家，目前已有12億人口，大部分居住在農村。這十幾億人吃、住工作的確是個大問題。這十來億人如果都住進大中城市，需要花多少錢建設多少個大城市？這根本沒有現實可能性。我主張解決農村剩余勞動力問題要以小城鎮為主，大中城市為輔。小城鎮小則三五萬人，大者也不超過十萬余人。”費孝通于2005年接受采訪時重申了自己的觀點。

在上世紀80年代，費孝通的這一觀點被理論界和政策層普遍接受。接下來十年，中國的小城鎮遍地開花，在八、九十年代完成了一輪大規模的數量擴張。

從數據上看。1982年，全國只有建制鎮2664個，到了1990年增加到了9332個，至2000年變成19692個，增長了7倍，中國城鎮化呈現出“大面積鋪點”的特征。

可是，隨著時間推移，小城鎮的弊端也開始顯現。由于小城鎮規模小，分散，難以形成集聚效應，“不經濟”的一面凸顯出來。同時，亂占耕地、污染環境、重復建設等問題被學者稱為“小城鎮病”。對此，上世紀九十年代，不少人開始提出應該發展大城市和中等城市，小城鎮戰略應當摒棄。

八十年代造鎮，九十年代造城

隨著小城鎮的弊端暴露，大城市的好處被更多地提及。

主張“大城市化”戰略的學者指出：只有大城市產生的聚集效應，才有可能減少耕地的占用。因地制宜、規劃得當的都市化方案，至少比中小城鎮方案節約一半左右的耕地。

“小城鎮化的理論主張和政策取向持續地演進下去，則勢必導致要么中國人口分布和就業的城市化、鄉鎮化、農村化的欠發達三元結構狀態，要么導致中國人口分布和就業的城市化、鄉鎮化新的欠發達二元結構狀態。”濟南大學經濟學教授俞憲忠說。

“舉個簡單例子，在發展學校的時候，要是班級的規模有20個人，需要一個老師，而一個班級40個學生，也是需要一個老師。”復旦大學經濟學教授陸銘認為，大城市的基礎設施和公共服務具有規模經濟，人均的提供成本更低。

理論界轉向，城市化實踐也在轉。80年代中國造鎮，90年代中國造城。從90年代開始，小城鎮建設降溫，北京、上海、廣州、深圳四大城市吸金能力爆發，各省的中心城市也顯現出強大的人口與資源集聚能力，中國城市化的天平完全向大城市傾斜。

與小城鎮相比，大城市具有規模效應。工廠、勞動力和居民在大城市集聚，所帶來的高生產效率和高生活便種陛，帶來了GDP的高速增長和居民生活的繁華豐富。農村人口更愿意在大城市落戶，一直到現在，大部分年輕的農民工寧愿到大城市來“蝸居”，也不肯留在家附近的城鎮。

規模越大的城市，產業承載能力就越強，就業機會越多，創造的收入也越高。當城市財政收入增多，就能夠以更低的價格和更高的質量提供各種公共服務，進一步吸納資本、人才、技術。

同時“中國的城市行政級別決定了資源分配權力的大小。北京作為首都云集了大量的中央部委，中央部委掌握了資源分配的巨大權力，最終讓北京人口收入、產業級別、基礎設施以及教育醫療等的公共服務水平都明顯高過其他城市。”國家發改委中國城市和小城鎮中心研究員易鵬撰文指出。

小城回歸

好景不長。大城市與特大城市的快速擴張，漸漸開始帶來新的問題，引發新的爭論。

根據城市經濟學，每一個城市的容納力都是有限的，假如人口規模超過城市限度，“集聚經濟”就會演變成“集聚不經濟”。所謂“集聚不經濟”，是指大城市的企業和居民要付出各種各樣的額外成本，而這些額外成本是小城市的企業和居民不需要支付的。

大城市房價連年攀升，外來人口落戶的成本提高，本地居民購房成本也增大；交通堵塞，人們的出行成本增高，企業的物流成本攀升；城市環境惡劣，空氣污染，居民要付出健康保養成本；外來人口聚居形成城中村和貧民區，使治安惡化，治理成本升高——這些都是大城市居民需要支出的額外成本。不久前的一項調查發現，在中國最富裕的人群中，大多數并不居住在大城市，而是住在中等城市。

“10年前我就開始反思城市化。”中國人民大學專家溫鐵軍對“貧民窟”問題憂心忡忡，他的“城鎮化優先”觀點，雖然與二十年前的費孝通不謀而合，但是放到今日卻已經不再主流。

“發展中國家的城市化根本就沒有成功的先例，發展中國家城市化的歷程大多是‘空間平移貧困’，將國家分散的貧困農民集中到城市貧民窟。比如巴西、印度等國家，電影《貧民窟的百萬富翁》就是講的這里面的故事。貧民窟導致的一系列社會沖突，就是將分散的農民的現代化代價集中起來。”他認為優先發展大城市、放棄小城鎮，帶來了“貧民窟”的惡果。

溫鐵軍反對“城市化”，主張“城鎮化”。他說，城市化和城鎮化是完全不同的概念，城鎮化是將縣級以下的城鎮集中，在最短半徑中讓最多的農民獲得非農就業機會，而不是讓他們千里迢迢遷徙到大城市。

溫鐵軍的觀點并非目前理論界的主流觀點。目前理論界的主流觀點傾向于大城市和小城鎮的折中——中小型城市，其中包括縣級城市和有潛力發展為小城市的“重點鎮”。

“有人主張重點發展縣城，因為縣城是農村地區最具有輻射能力的中心，是縣域范圍內的政治經濟文化中心，對周圍廣大農村地區有比較好的輻射帶動作用。他們建議在2000多個縣城實施千座小城市工程，使其發展成為平均20萬人口規模的小城市，鼓勵和引導小城鎮集中發展。也有人建議在全國選擇3000個鎮予以重點支持，選擇其中人口在5萬人以上的鎮，到2010年發展成為10萬人以上的小城市。”北京大學中國城市發展研究院院長彭真懷支持后者。

俞憲忠則認為，應當“把縣級層面的城市化作為中國城市化發展的根本發展戰略，也就是把現有的絕大多數農村人口向現有的縣級城市集中。”

無論是縣一級城市還是重點鎮，都可視為是對“大城市優先”與“小城鎮優先”的折中選擇。

至此，關于中國城市化的理論觀點已經出現了三家爭鳴——小城鎮優先論、大城市優先論、中小城市優先論。三家各執一詞，但主流觀點傾向于第三種。

新一輪城鎮化：一錘定音道路明朗

十八大后，形勢發生新變化，中國城鎮化發展思路開始明朗。對于大城市優先還是小城鎮優先的爭論，國務院總理李克強在主導新一輪城鎮化的過程中，一錘定音。

早在2010年，時任國務院副總理的李克強在《求是》雜志發表了一篇文章，題為《關于調整經濟結構促進持續發展的幾個問題》，文中明確提出：“在城鎮化進程中，要把加強中小城市和小城鎮建設作為重點。在中西部地區，以縣城為基礎積極發展中小城市；在東部沿海地區，把有條件的中心鎮發展成中小城市。”

今年3月，李克強總理將首個考察點選在了江蘇無錫新橋鎮，他對鎮上的居民說：“你們有雙重身份，是新農民，也是新市民，都是‘雙新’。小城鎮建設好了，甚至比大城市生活得舒適方便。”他還指出，小城鎮成本低、生活更加便利，但也存在留不住人等問題，未來要加大對小城鎮的建設力度，增強它的吸引力。言談之間，此輪城鎮化的重點再次指向了小城鎮。

但是，不同于20年前費孝通所提出的“小城鎮”戰略，此輪城鎮化，既要重點發展小城市和小城鎮，又要結合一種新的城市形態——城市群來進行，這就涉及到“城市群理論”。

李克強總理在文章中指出：“從國際經驗看，城市群是城市化發展的一條重要途徑。城市群可以通過現代交通網絡，把大中小城市和小城鎮聯結起來，促進不同規模的城市和小城鎮共同發展。”

未來，城市的競爭將不是單個城市的競爭，而是城市群之間的競爭。如今，在美、歐、日等發達國家，城市形態早已發展到“組團式城市群”、“大都市圈”的高級階段。這種高級階段的城市形態，恰恰可為我國城市化和城鎮化的二元困惑提供破解方法。

“城市群”理論

“城市群”理論認為，城市發展到一定階段，即會出現“城市群”（又稱城市圈、都市圈、城市集團），以1到2個特大城市為核心，周邊環繞大量中小城市和小城鎮，當這些大中小城市、城鎮之間同時具備了交通網絡的發達、產業結構的分工以及城市定位的互補，就有可能成為一個大范圍的內循環系統，城市與城市組團發展，更具效率。

“城市群”理論之所以能夠解決“城市化優先”還是“城鎮化優先”的矛盾，是因為在城市群內，大城市和小城鎮不是非此即彼的關系，而是互為補充、相輔相成、連成一片。

如果按照“城市圈”來布局我國的城鎮化，那么。未來將不會再出現小城鎮遍地開花的局面，國家將重點發展那些位于城市圈內的小城市和小城鎮，而逐步放棄城市圈外的孤立的小城鎮。

眾所周知，目前中國已經擁有三個比較成熟的城市群——長三角、珠三角和環渤海。例如珠三角城市群，以廣州、深圳兩個特大城市作為核心（廣義上還包括香港地區），周邊分布東莞、佛山、珠海、惠州、中山、江門等中小城市，并以數以百計的小城鎮形成網絡覆蓋，形成一個大型城市圈。

中國要實現城市化，僅僅在東部沿海打造三個城市群，是遠遠不夠的。在中部地區、西北地區和西南地區，也必須有足夠數量的城市群作為城市化支撐。因此，“十二五規劃”總共布局了二十一個城市群，其中最有發展潛力的是山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝、關中七大城市群。

根據發達國家經驗，“目前美國三大城市群——大紐約區、五大湖區、大洛杉磯區的GDP占全美國的份額為67%，日本三大城市群——大東京區、阪神區、名古屋區的GDP占全日本的份額則達到70%，其人口也相應大部分聚集在這個區域。”

“用快速交通線將大、中、小城市連接起來，形成聯系緊密、分工明確的產業鏈和城市帶。要防止西方歷史上出現的大城市病，根本出路是在城市帶的規劃中，明確城市間的分工，同時對大城市實行功能分區。如果能在珠三角、長三角、成渝等地區形成若干個城市帶或城市圈，聚集全國1/3左右的人口，中國的現代化問題就好辦了。”這是國務院發展研究中心丁寧寧的觀點。

至此，“大城市優先”還是“小城鎮優先”的爭論可以休矣，城市群理論完美地調和了兩者的利弊，形成了中國未來十年的城鎮化發展思路。