難以為繼的“土地財政”

曾經為我國各地方政府創造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”，近兩年來，隨著地方政府的債務風險不斷攀升已越來越難以為繼，正面臨重要拐點。中國“土地財政”如何轉型以及成功與否，將決定未來改革的成敗。

在中國，“土地財政”有較強的制度成因和路徑依賴。回溯起來，1994年的分稅制改革并不徹底，一個突出的問題是基層財政的困難，表現為財權重心上移而事權重心下移，造成了財政收支的不匹配。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%逐步下降至2011年52.1%，而地方財政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%，一升一降，形成了嚴重的兩級政府“財政收支倒掛”。

再看“土地財政”的內部結構，也嚴重失衡。一般而言，平衡性包括“總量平衡，結構平衡，過程平衡”等方面。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現出總量不平衡性。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現出結構不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例嚴重失調，不僅影響政府的宏觀調控，也弱化了政府的監管力度。最后，在流轉環節與保有環節上，過于偏重流轉環節，表現出過程的不平衡性。

地方政府財政收入來源比較明確，主要包括三大部分：預算內財政收入、預算外財政收入和政府性基金收入。預算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預算外資金，當稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府通常總會盡可能通過擴張預算外收入和體制外收入來增加可支配的財力。2003年以來，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的主要來源。從2003年到2012年，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%，2010年最高曾達到72%。

金融危機以來的大規模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應推升了中國政府部門，特別是地方政府的債務杠桿率。地方政府的債務風險隨之不斷攀升。例如東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數百億元，財政投入僅占10%，土地出讓金約占30%，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計署2011年審計結果顯示，截至2010年底，地方政府性債務余額達107174.91億元，其中政府負有償還責任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額達25473.51億元。

與此同時，以地方政府為主導的城鎮化戰略提速也給地方政府帶來了巨大的財政壓力。據相關測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬億元。根據預算草案，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，支出總量為11.8927萬億元，收支差額達3500億元。地方政府財力捉襟見肘，如此巨額的投資資金從何而來一直是個懸著的大難題。

特別是2010年以來，隨著中央政府一系列房地產調控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升，土地出讓收入的不斷減少使得與土地相關的地方財政收入持續下降。以2012年為例，地方名義財政收入總規模達13.82萬億元，其中地方本級財政收入6.11萬億元，占比44%。當年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關稅收收入，2012年政府土地相關凈收入僅占財政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著下降。

而要從根本上擺脫對“土地財政”的路徑依賴，實現土地財政的全面轉型，不經歷一番劇痛是不可能的，這對各地的經濟承受力、忍耐力，都是艱巨的考驗。當前首要的是推動以分稅制改革為基礎的財稅體制改革，健全中央和地方財權和事權匹配的轉移支付制度，促進地方政府尋找替代財源，真正建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制和透明的債務管理框架。最核心的內容，是建立以物業稅為主體稅種，以營業稅、房地產稅、資源稅和環境保護稅為輔助稅種，以企業所得稅為共享稅種的地方稅體系。

此外，還須建立具有財政預算約束力的地方舉債融資機制和透明的債務管理框架。未來，中央政府允許合格的地方政府在市場上公開發行市政債或許已是大勢所趨。事實上，2011年10月，為建立規范的地方政府舉債融資機制，上海市、浙江省、廣東省及深圳市就已在試點地方政府自行發債了，這可以視作中國金融體制改革道路上的重要轉折點。問題是，如果地方政府的償債資金來源依然建立在“土地財政”上，那就說明風險仍然沒有消弭。許多發達國家的地方政府是可以自行發債的，而償債資金的來源是地方政府自行開征的地方稅收，這是發達國家和成熟市場經濟發展的大方向。