大放權(quán)觀察

新一屆國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人履新之初的承諾開始逐步兌現(xiàn)。

3月17日的中外記者招待會(huì)上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)許諾，在本屆政府任期，要把現(xiàn)有1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)削減三分之一以上。之后的4月24日和5月6日，兩次召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，先后決定取消和下放共計(jì)133項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

5月15日，國務(wù)院下發(fā)文件，除涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)和涉密事項(xiàng)的13項(xiàng)，以及依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的16項(xiàng)外，其他104項(xiàng)取消和下放的審批清單公布。

在公布的104個(gè)項(xiàng)目中，取消行政審批項(xiàng)目71項(xiàng)，下放管理層級行政審批項(xiàng)目20項(xiàng)，取消評比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目10項(xiàng)，取消行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目3項(xiàng)。其中涉及到的部委和部門多達(dá)28個(gè)。

行政審批制度改革從2001年開始起步，至今持續(xù)了12年，此前，國務(wù)院分六批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。然而，中國青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心日前的一項(xiàng)調(diào)查顯示，仍有83.2%的受訪者表示行政審批手續(xù)過于繁瑣，57.8%的受訪者認(rèn)為繁瑣原因在于方便審批部門在撈取好處。

鑒于以往經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)行權(quán)力格局，對這一開場轟轟烈烈的放權(quán)大戲，社會(huì)和市場對其多采取謹(jǐn)慎觀望態(tài)度。“從這個(gè)角度來看，這也是政府公信力重建的一大契機(jī)和考驗(yàn)。”一位受訪專家表示。

發(fā)改委“標(biāo)桿”

今年3月，第十二屆全國人大一次會(huì)議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，對行政審批制度改革提出了諸多原則要求。

“部門自行削減權(quán)力，可能有個(gè)把人能自己斷臂，但是指望許多部委都這樣做是不現(xiàn)實(shí)的。”中國社科院法學(xué)所憲法與行政法室主任周漢華說。這位曾任國務(wù)院行政審批制度改革專家咨詢組成員的專家表示，高層領(lǐng)導(dǎo)必須動(dòng)真格，有自上而下強(qiáng)有力的推動(dòng)，此事才可行，“在高層壓力下，即使部門不樂意削權(quán)，也必須服從。”

為推動(dòng)改革，國務(wù)院專門成立了高規(guī)格的職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，具體牽頭部門則為掌管編制大權(quán)的中編辦。

“我們做了很多基礎(chǔ)性工作，先跟相關(guān)部委談，你愿意削減哪幾項(xiàng)，你如果不愿意削減，給我個(gè)理由。再不行，我們請個(gè)專家組來評估，專家說可以放，你再不放，沒關(guān)系，我提交國務(wù)院。”有關(guān)人士如是介紹改革博弈過程。

改革是否得力，人稱“小國務(wù)院”的國家發(fā)改委則是各界的一個(gè)觀察標(biāo)桿。

長期以來，國家發(fā)改委掌握了各地項(xiàng)目上馬抑或停產(chǎn)的裁定大權(quán)。當(dāng)審批準(zhǔn)入成為了一種稀缺資源時(shí)，中央部委對投資性項(xiàng)目松緊的把控，會(huì)直接造成產(chǎn)能擴(kuò)張和收縮的周期。

“不少地方大型項(xiàng)目投資，審批拖上三年五載的并不少見，這期間企業(yè)背負(fù)的利息就非常高。最終審批下來了，可投產(chǎn)之日往往就是技術(shù)淘汰之時(shí)。”一位有關(guān)部門人士在一次內(nèi)部發(fā)言時(shí)談到。

5月13日，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議的當(dāng)天下午，國家發(fā)改委主任徐紹史在部門動(dòng)員部署會(huì)議上提出，要認(rèn)清大勢，主動(dòng)作為，要講大局，吃透中央精神。

國家發(fā)改委相關(guān)人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者坦承，外界存在諸多對發(fā)改委是否真正愿意放權(quán)的猜疑，“不否認(rèn)一些司局會(huì)對一些減政放權(quán)的具體事項(xiàng)存在爭議，但是發(fā)改委主要領(lǐng)導(dǎo)對于此次減政放權(quán)加快機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變勢在必行的大勢有清晰的把握，從上往下地推進(jìn)改革確保力度。”

5月15日公布的104項(xiàng)清單中，涉及到發(fā)改委的事項(xiàng)共26項(xiàng)，審批核準(zhǔn)取消14項(xiàng)，下放至省級相關(guān)部門12項(xiàng)。

其中多項(xiàng)事關(guān)石油、天然氣、電力、煤炭、城市交通等領(lǐng)域的大型項(xiàng)目投資核準(zhǔn)，例如，企業(yè)投資年產(chǎn)100萬噸及以上新油田開發(fā)項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)投資年產(chǎn)20億立方米及以上新氣田開發(fā)項(xiàng)目核準(zhǔn)等等。

周漢華表示，這些事項(xiàng)的削減和下放，都具有較高含金量，成為本輪改革的亮點(diǎn)，也加強(qiáng)了本輪改革將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來實(shí)質(zhì)效果的預(yù)期。

在給市場與地方政府放權(quán)的同時(shí)，中央部門的行政方式也在發(fā)生變化，本輪改革后，中央部門的前置性審批將減少，事中監(jiān)管將加強(qiáng)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長馮飛對記者說，以前存在用前置性審批替代過程監(jiān)管的問題，審批搞得很嚴(yán)很難進(jìn)入，但進(jìn)來之后沒有過程監(jiān)管，就出現(xiàn)資源掠奪性開發(fā)、食品安全問題等。

謹(jǐn)慎觀望

“如果清單所涉事項(xiàng)真的實(shí)現(xiàn)放權(quán)，按照市場規(guī)律辦事，投資者完全掌控了自己的投資決策權(quán)，效率就會(huì)提高。中國的經(jīng)濟(jì)自然會(huì)被拉動(dòng)，甚至可能產(chǎn)生立竿見影的效果。”馮飛說。

受訪分析人士認(rèn)為，本輪削權(quán)改革所觸及的行業(yè)，都將迎來不同程度的發(fā)展機(jī)遇。

城市軌道交通建設(shè)，預(yù)計(jì)將成為改革效果最明顯的產(chǎn)業(yè)之一。目前全國已有29個(gè)直轄市、省會(huì)城市和大型地級市完成中長期地方軌道交通規(guī)劃，地方快速軌道交通項(xiàng)目規(guī)劃審批權(quán)下放，預(yù)計(jì)總體投資量不會(huì)發(fā)生巨量增長，但將加速地方軌道交通的建設(shè)速度。

石油、天然氣等能源、資源領(lǐng)域的投資核準(zhǔn)取消與下放也較有力度。海通證券石化與基礎(chǔ)化工分析師鄧勇指出，對石油化工領(lǐng)域投資核準(zhǔn)的放開，將促進(jìn)一些有實(shí)力的民企打破原有“三桶油”壟斷的局面，這將有利于石油公司進(jìn)行勘探生產(chǎn)，從而進(jìn)一步穩(wěn)定國內(nèi)原油產(chǎn)量。

對于電力行業(yè)，招商證券發(fā)布報(bào)告指出，這一審批取消后，電力行業(yè)將引入競爭機(jī)制，一方面增加電力用戶的選擇權(quán)，減少中間環(huán)節(jié)費(fèi)用，另一方面，有利于低成本發(fā)電企業(yè)提升機(jī)組利用效率，控制行業(yè)成本，對促進(jìn)下一步的電力市場化改革具有積極意義。

上述樂觀預(yù)期，均建立在改革措施能夠順利推進(jìn)的前提上。事實(shí)上，審批事項(xiàng)反復(fù)收放的現(xiàn)象，在過去幾年也曾出現(xiàn)過。

以本次被下放至地方政府投資主管部門的風(fēng)電站項(xiàng)目核準(zhǔn)為例，該項(xiàng)目的審批曾下放至地方政府，但2011年風(fēng)電和小水電在不少地方出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，為抑制地方投資沖動(dòng)，其審批被回收至國家發(fā)改委。經(jīng)歷了兩年的投資壓制后，地方累計(jì)的項(xiàng)目很多因無法得到審批而延遲，影響了正常的可再生能源利用需求。

“本輪審批權(quán)再度下放，將有利于激發(fā)被壓抑需求的逐步釋放。”國金證券分析師邢志剛認(rèn)為，以風(fēng)電、小水電、分布式燃?xì)廨啓C(jī)為代表的可再生能源，及相關(guān)設(shè)備類企業(yè)，將進(jìn)入新一輪的增長周期。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長劉元春則指出，歷史上出現(xiàn)過的這種審批權(quán)反復(fù)收放的現(xiàn)象，在未來是否重演，仍未可知。雖然本次風(fēng)電站審批權(quán)重新下放，會(huì)給行業(yè)帶來短期利好，但是這種一放就亂、一亂就收、一收就死、一死再放的循環(huán)，對行業(yè)長期發(fā)展極為不利，終究難以擺脫“政策市”的宿命。

劉元春還表示，對于某一產(chǎn)業(yè)、某類項(xiàng)目的審批核準(zhǔn)，其設(shè)置和取消如果缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，將不利于人們對改革方向和改革效果形成穩(wěn)定預(yù)期。因此，本輪改革究竟在實(shí)際層面發(fā)揮多少刺激經(jīng)濟(jì)增長、釋放市場空間的作用，仍然要看改革措施的具體落實(shí)。

變相審批隱憂

放權(quán)大戲剛剛啟幕，如何避免各種變相審批現(xiàn)象，就已深為外界所擔(dān)心。“從數(shù)字上看，過去十多年來國務(wù)院減少了近2500項(xiàng)的審批事項(xiàng)，但是這個(gè)數(shù)字究竟有多大現(xiàn)實(shí)意義？人們的感觸并不明顯。”曾參與其事的周漢華說。

據(jù)受訪者介紹，此前的審批放權(quán)中，有的部門逐項(xiàng)梳理，上報(bào)需要保留審批的事項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)報(bào)上去的項(xiàng)目太多，“自己都覺得不好意思”，于是出來“打包法”，即把相關(guān)性較強(qiáng)的審批事項(xiàng)合并為一項(xiàng)上報(bào)，從而減少名義上的審批數(shù)目。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者在云南、海南、江蘇等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，企業(yè)進(jìn)行工商注冊登記與項(xiàng)目投資批準(zhǔn)手續(xù)簡化的同時(shí)，公司營業(yè)后，安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局以加強(qiáng)后期監(jiān)督的名義，所謂的“檢查”、“監(jiān)督”更加頻繁。企業(yè)若不“遞紅包”，將面臨罰款、停止生產(chǎn)經(jīng)營等各種后果，這被一些生產(chǎn)型企業(yè)形容為“關(guān)門打狗”。

國家發(fā)改委內(nèi)部人士表示，雖然本輪改革針對發(fā)改委的力度很大，尤其在重點(diǎn)行業(yè)的大型項(xiàng)目投資上，發(fā)改委的政策空間收縮較多，然而在現(xiàn)實(shí)中，發(fā)改委往往可以通過前往地方進(jìn)行項(xiàng)目指導(dǎo)等形式，繼續(xù)保持對地方項(xiàng)目投資的實(shí)際影響力。

審批改革后，不少部門將職能轉(zhuǎn)向監(jiān)督，但具體如何監(jiān)督，目前并沒有進(jìn)一步明確的規(guī)范，“監(jiān)督的基礎(chǔ)應(yīng)該是事先對各行業(yè)進(jìn)行明確的規(guī)化與規(guī)范，讓企業(yè)有法可依，監(jiān)督有章可循。”國家發(fā)改委內(nèi)部人士說。

國家發(fā)改委國際合作中心一位負(fù)責(zé)人還指出，削權(quán)改革后，地方政府與企業(yè)的自主權(quán)增強(qiáng)，而中央則需要加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的宏觀統(tǒng)籌。所謂“宏觀統(tǒng)籌”，可以囊括產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的制定、各區(qū)域的差異化政策的推行，以及一些改革的先試點(diǎn)后推廣等多類工作，這些事情都對地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展意義重大，因此中央部委對地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)際掌控可能并不會(huì)改變。

以火電項(xiàng)目為例，伴隨著本輪改革中火電項(xiàng)目審批權(quán)下放到省級政府，國家發(fā)改委未來將會(huì)對投建的火力發(fā)電項(xiàng)目盈利能力、規(guī)模及煤炭的供應(yīng)充足度，進(jìn)行相關(guān)的量化考核。

同時(shí)，國家發(fā)改委還在醞釀“可再生能源配額制”管理辦法，用產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行能源產(chǎn)業(yè)的規(guī)范和引導(dǎo)。這意味著地方政府在批準(zhǔn)建設(shè)一些存在產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的同時(shí)，必須要考慮同時(shí)配套相應(yīng)比例的可再生能源項(xiàng)目建設(shè)，這樣一來就從根本上牽制了地方政府亂上項(xiàng)目的沖動(dòng)。

上述“宏觀統(tǒng)籌”、“量化考核”等管理辦法，究竟是屬于宏觀調(diào)控的一部分，還是應(yīng)被視為微觀干預(yù)，目前缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)衡量；實(shí)際將發(fā)揮引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級作用，還是淪為變相審批，尚需觀察。

此外，部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資核準(zhǔn)不僅涉及到一個(gè)部門，相關(guān)各部門是否能夠共同取消審批，也是本輪改革能否收到實(shí)效的一大問題。

本輪清單涉及多類礦業(yè)項(xiàng)目開發(fā)的核準(zhǔn)，由國家發(fā)改委下放至省級部門。但企業(yè)若進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)，還需前往國土部辦理采礦證，才獲得礦業(yè)開發(fā)資格。“因此放權(quán)并不能認(rèn)為，僅盯住一個(gè)部分就能完全奏效，還需求其他部委放開相應(yīng)的權(quán)力。”國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。

“審批改革能否成功，取決于兩個(gè)因素，最初是取決于領(lǐng)導(dǎo)人的決心和魄力，敢不敢把它廢掉。但是最終，取決于廢掉之后能否建立有效的管理制度。”周漢華說。