深圳探索“城市更新”

1974年，一位年僅31歲的經濟學家被世界銀行派去做一個城市化的調研。當時的主流思潮，還陷在“政府主導”和“市場主導”非此即彼的爭論中，要探究“新型城鎮化”，或許年輕人腦子里的框框要少一些。

讓這位名叫奧威爾·格里姆斯的博士感興趣的，一是北歐的瑞典，他們是通過何種政策工具，進行高品質低成本的城市開發？建成“福利國家”靠的只是高稅收嗎？再就是戰后滿目瘡痍的德國、日本乃至韓國的城市，怎么就從廢墟中迅速崛起了？只靠“勤勞”或“美援”肯定是不夠的，其規劃和融資是如何組織的呢？

前一個經驗是“土地儲備”，國人現在早已熟悉了，只不過其在中國發生了些變化：國家控制了土地的供應，而征地農民和被拆遷市民普遍感覺“政府強勢”。后一個政策工具，在德國、中國臺灣和香港等地區的名稱各異，但本質都是政府引導規劃、權利人分享收益，通過談判而非強制解決問題。

其實這一工具2009年在深圳也有了萌芽，叫做“城市更新”。所謂“政府引導，市場主導”，指的是政府不再主導征收拆遷、通過出讓土地“經營城市”，轉由自主談判，實現存量土地價值的開發提升。

集體工業用地入市

2013年1月18日，國家統計局公布了年度數據，這天中信證券的首席經濟學家諸建芳緊盯著大盤的走勢。當天的高開低走，“是市場對于中國經濟的結構性減速做出的反應”；但是午后通過對數據消化，“特別是對改革紅利的期待，使得全天股指又再次上揚”。

他所說的利好消息，就包括深圳市的存量集體工業用地可以直接入市交易了。而此前必須經過政府之手，先征收后再出讓賺取差價。在當天的新聞發布會上，深圳市規劃和國土資源委員會主任王幼鵬說，通過為供需雙方搭建公開透明的服務平臺，原村集體的合法工業用地，可享受與國有土地一樣的待遇入市買賣。

大背景是改革開放的第一波浪潮中，深圳是“摸著石頭過河的”，村村生火、戶戶冒煙，遍地都辦開發區。時至今日，要發展現代服務業、新興產業和文化創意產業，卻開始受制于土地供給的瓶頸。

商住用地也是一樣。“城中村”里的“握手樓”、“親嘴樓”，雖然很密很擠，但是土地的價值并沒有完全充分利用。“把分割的地基連成片可以建得更高，把基礎設施配好可以賣得更貴。”浙江大學的汪暉，是最早把更新重劃的理論介紹到大陸的學者之一。“升值的收益中，原住民拿一部分，企業拿一部分，政府還可以留一部分。”

《深圳市城市更新辦法》，其本質就在探討怎么把這件事做成。與國內其他城市政府主導舊改拆遷的模式不同，在供求雙方直接談判的框架下，政府可以抽身而退；而一大批舊屋村、舊工業區、舊商住區，換個角度看就不是負擔而是機遇。這就是為何一個市級的土地政策，會在地產行業乃至資本市場吸引如此大關注的原因。

預算硬約束

其實，創新都是被逼出來的。

2009年夏天，于洋那時正在北京的大學和研究所逐個敲學者的門。他任職于深圳市土地與房產交易中心，來京時揣著這樣一個問題：以后深圳無地可賣的話，其所在的機構還能做點什么？

按照官方數據，目前深圳已建成的面積為917平方公里，到2020年，深圳可以拿來蓋房子的地只有42平方公里，而且零星分散，項目引進和城市發展“無從落地”。按深圳綜合開發研究院宋丁的比喻，正是基于無地可用的“悲壯事實”，深圳市才“被迫地”導入了城市更新。

更要命的是，深圳的發展不過30多年，香港已經開發百年；但前者已有46%都已經鋪上了水泥，后者僅21%。“要真正做到節約集約是需要硬約束的。要是深圳也能五環六環地往外擴，誰又會去琢磨這些困難的問題呢。”于洋這樣打趣。

但總要有人琢磨那些長遠但困難的問題。深圳的今天，也將是很多內陸城市的明天。要討論“新型城鎮化”，深圳被實踐逼著是最早思考的一批。據深圳市城市更新辦公室的數據，2012年，全市實際供應用地749公頃中，城市更新提供的占了約三成。而列入計劃能夠動員的面積為33.71平方公里，相當于將土地儲備翻了近一番。

土地是影響經濟乃至社會面貌的決定性要素，土地政策的微小創新，都將深刻影響經濟基本面。在2012年全國增速放緩的大背景下，深圳通過城市更新帶來的投資額年增長率76%，高于全市房地產投資額11%的增幅，更高于全市固定資產投資額8.3%的增幅。

“以前都說中國經濟對內靠投資，對外靠出口。而面臨結構性減速和大環境外需不振的情況，能否通過改革要素供給提振增長？”在新華社與國家統計局合辦的“經濟形勢季度分析會”上，中國社科院副院長李揚提出了“新供給經濟學”：在短期的調控與需求管理手段效果遞減后，政府應該進行怎樣的結構性改革？

政府只作“守夜人”？

要是總一帆風順，也算不上是探索創新。

深圳的華強北路是通訊器材的集散中心，交易高峰時，整街上的取款機一大早就會被提空。但與這樣寸土寸金之地一街之隔的南園小區，相對老舊低矮的建筑似乎并未完全發掘出土地的潛力。

三年前，學規劃的潘麗雯被借調參與南園城市更新的工作；但直至借調結束，這一項目也未能啟動。為什么一件政府讓利的好事，不再由行政主導的改造，會這么困難？

按照常見的說法，“政府退出，直接交給市場就行了”。許小年等學者的觀點很具有代表性。政府做好“守夜人”就足夠了，至于設計交易、培育市場的具體技術，往往被稱為“黑板上的經濟學”。

但真正去做，卻發現沒那么簡單。宋留強看好新政策，自己成立了“城市更新房地產咨詢服務公司”，但他發現，雖然全市已經列入更新計劃的項目多達300余項，真正順利運作的還不多，很多仍然卡在拆遷談判，說明政府本身并非問題所在。

因為市場不是自動產生的，“不是被假設出來的，而是需要培育的”——羅納德·科斯在一本著作的序言中寫道。書的作者是理查德·桑德爾，他曾任芝加哥期貨交易所的首席經濟學家，在上世紀70年代操刀設計了利率期貨市場。

“新的市場是通過‘推銷’而不是‘購買’形成的——創建一個成功的新市場，教育和營銷的貢獻功不可沒。”桑德爾認為金融和土地有著共同之處，在接受《財經國家周刊》記者采訪時，這樣給中國的改革者支招：“與一般商業產品不同，對新制度、新交易工具的需求往往不是顯而易見，在沒有先例的領域突破就更加困難。而教育不僅針對供求雙方，而要貫穿整個產業鏈，包括律師、會計師、學者、監管機構乃至公眾等等。”

扶助之手

如何打破僵局，推進改革？比如木頭龍舊住宅區改造項目位于深圳的中心區羅湖，那里尚未簽訂搬遷補償協議的300余戶業主，他們在擔憂哪些事情？

“開發商搬走一戶拆門窗時，掉在樓下草坪中的碎玻璃，費了我好長時間才清理走。這樣的開發商能干好嗎？”一位女業主的細心，揭示了買賣雙方的信任不是自動達成的。“按照1：1.3的面積比例補償不算低，關鍵是拆了后能及時建好回遷嗎？屆時會不會因為市價漲了還得補交好多錢？”

所以在“看不見的手”之外，政府還要有所為，提供監管，建立信任。“讓公眾知道在城市更新中能夠獲得什么、失去什么，才會配合政府和企業開展城市更新工作。”宋留強是市場人士，他知道所有這些靠單個企業很少愿意去做，也很難做到。

對此政府也有回應。“我們確實在為供需雙方搭建溝通協商的平臺，包括下基層的城市更新細則宣講。”肖純是深圳市城市更新辦公室僅有的5名在編人員之一，“可能社會反響還不夠，這畢竟涉及到一個機構的人員力量問題，包括財政資金的支持。”

如此看來，市場和政府是相互嵌入的。宋留強期望中的政府，應該擔當起城市更新工作引導者、培訓者、促進者的角色。而通過引進第三方服務機構組織，自己的公司也可以參與，開展針對公眾的專業培訓。

另一個考驗是，如何在強制和自愿之間達成合理的平衡，在保護權利的同時，又不至于久拖不決，擱置大多數人的福利改善。

深圳試點的第一步，是將“權利保護”的原則作為前提性的規定。要申報更新項目，需要占建筑物總面積2/3且占總數量2/3以上的原住民統一，更新單元規劃必須公示，必須100%簽訂搬遷補償協議后才能確定實施主體，并保留事后審查的權力。

但結果并不像一些法學家預測的那樣，將權利保護的原則高調落實到100%，就可以解決問題，現實反而更多是僵局。“投資者最怕的就是前期通過更新計劃審批，并投入了大筆資金，但后期因為不能與全體業主簽訂搬遷補償協議而不能實施。”顧正江在北京大學深圳研究生院任國土與城市規劃所所長，他認為如果沒有一套止紛定爭的程序，明明互惠的交易從一開始就無法開展。

“人都是理性的，如果最晚搬遷的補償最高，這種坐地要價的期望是沒有止境的。”韓乾教授創立了逢甲大學的土地管理系，看盡幾十年來臺灣城市更新的風風雨雨。“臺灣采取的做法是大多數同意，然后經過司法裁決，將給釘子戶的合理補償‘強制’存到銀行。”

再打個比方，如果說90%的人同意搬遷補償，剩下10%的人應該怎么辦呢？“為保證大多數人的利益，香港也是有強制的。我們的《土地收回條例》和《土地因重新發展強制售賣條例》，就分別規定了政府主導和市場主導兩種機制下的強制措施。”趙麗霞是香港大學規劃系的教授，她強調做實事不是比賽唱高調，“規則的設計是很務實的技術問題，必須理解人性”。

規則之治

“財產法、合同法、侵權法，是普通法的三大核心。”歐米·本·沙哈是芝加哥大學法學院的法和經濟學教授，“但實話告訴你，我們很多學生修完必修之后大都愿意選修后兩個，因為財產法實在太難了。”

的確，沒有對產權的保護，經濟和社會的穩定是不可能的；沒有對產權的約束和調整，發展和公平是不可能的。現實是政府主導下不乏漫天要價，市場主導下也有合理的強制，所以關鍵不僅是實體的結果更是程序的正義。

“拆遷釘子戶的出現，歸根結底是群體利益和個人利益存在沖突的結果。”從事舊改的深圳佳兆業集團的耿延良，這樣分析目前深圳城市更新的瓶頸。“我們需要權威和可操作的‘困難戶’處理機制，應該針對城市更新進行位階更高的專門立法，通過司法定紛止爭。”

好在，目前深圳市正在開展《深圳經濟特區城市更新條例》的立法研究工作，就搬遷補償權益的界定、權益的分配機制、權益的實現方式等進行細化。

更大挑戰是建立面向多數人的城鎮化，讓土地收益能夠在更大的范圍內公平分配。“平均地權說的從來就不是直接分地！”林英彥是臺灣土地改革界的元老。臺北市敦化南路的土地改革紀念館里，他為了給孫中山當年“平均地權”的革命綱領配一幅照片，選擇了通過城市更新籌資建設的小學和孩子們。

而在深圳，雖然建成面積很大，但其中主要是工業、商住用地，公共基礎設施嚴重不足，這與之前的城市化模式直接相關。所以城市更新還可以成為捕捉土地增值，用于公共服務和基礎設施的一種新型“籌資模式”。根據深圳市規劃國土委員會的數據，截至2012年底，通過城市更新這一新手段，已規劃落實中小學45所、幼兒園115所、醫院2家、社區中心86家、公交首末站26個，配建了保障性住房約156萬平方米。

“未來的城鎮化，不僅承載著經濟發展的任務，也承載著保障民生與社會公平的任務。”燕京華僑大學校長華生認為，“城鎮化過程中所產生的巨大利益與財富如何分配，是否能夠普惠于民，特別是進城務工的農民工和外來人口，將成為新型城鎮化是否能夠成功的關鍵。”

回到深圳的地標，先前是“地王大廈”，其代表了第一波以國有土地有償使用、招拍掛使用權為核心的改革。而現在深圳的第一高樓是“京基100”，這就是一個按照新游戲規則建成的城市更新項目。

對應的，1988年的《深圳經濟特區土地管理條例》，確立了土地所有權和使用權分離的原則，被同年的憲法修正所確認，引領了全國風氣之先。正在研究制定中的《深圳經濟特區城市更新條例》，能否再次為“新型城鎮化”趟出一條新路，值得期待。