綜改區反思

自2005年6月首個國家級綜改區上海浦東新區誕生至今，國務院已經批復的“綜合型”、“專題性”和有別于“配套”的綜合改革實驗區已達15個。經過5到7年的發展，各地都實現了GDP翻番，但作為改革創新成果卻良莠不齊，部分綜改區并未發揮“偵察兵”和“先遣隊”作用，制度創新乏善可陳。

《財經國家周刊》記者從接近國家發改委的知情人士處獲悉，今年下半年國家發改委的一個重要研究課題就是圍繞綜改區而設。多年來一直進行綜改區研究的南開大學中國城市與區域經濟研究中心教授、天津濱海綜合發展研究院院長郝壽義，是該課題的負責人。該課題圍繞綜改區先行先試權的授權及執行、試點經驗評價總結、試點經驗推廣運用、激勵約束機制等各方面進行系統研究。今年底前要上報研究成果。

據其透露，國家發改委有意今后每隔一兩年時間，選擇一個有代表性、有工作基礎、有發展潛力和承受力的地區，新設立專題性的綜改區。

在國家發改委宣布暫停審批新的綜合配套改革實驗區近兩年后，4月3日國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議時，確定黑龍江省先行開展現代農業綜合配套改革試驗。有研究者認為，此舉標志著綜改區的設置重新啟動。

“新一屆政府明確了改革的市場化方向，改革的方法論就是基層實踐與頂層設計相結合。現階段基層實踐的載體就是綜合配套改革實驗區。”上述人士表示。

試點

上海浦東新區是國務院批準設立的第一個綜改區。

時間的指針回轉到2005年6月21日。時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，批準上海浦東新區進行綜合配套改革試點，要求浦東試點要把解決本地實際問題與攻克面上共性難題結合起來，率先建立起完善的社會主義市場經濟體制，為推動全國改革起示范作用。

彼時，溫家寶在各種場合多次表示，2005年是中國改革的攻堅之年。

一方面，深化經濟體制改革是十六屆三中全會的精神要求。2003年10月召開的十六屆三中全會強調，要完善宏觀調控體系、行政管理體制和經濟法律制度，深化經濟體制改革。

專家分析，從1978年改革開放到2003年十六屆三中全會召開的25年間，中國改革的重心一直是經濟體制改革，計劃經濟時期遺留下來的深層體制問題并未得到根本性的解決。在經濟全球化和中國加入WTO的背景下，必須解決政府主導型的舊體制遺留的深層矛盾，由單純的以經濟增長發展為主轉向經濟社會協調發展轉變。

還有專家分析，深化經濟體制改革也面臨現實的迫切需求。彼時剛剛經過2004年的宏觀調控，留下了固定資產投資過熱、連續4年糧食減產等很多難題需要化解，要靠進一步推進改革來完成；2005年也是中國加入WTO后進入后過渡期的第一年，既有的保護性措施很多都已到期，中國市場開始真正面對跨國企業的強勢競爭，改革壓力巨大。

那么，深化改革如何入手，綜改區擔當了這一歷史使命。

為貫徹十六屆三中全會精神，國家發改委提出了進行綜合改革試驗的設想。彼時深圳市正處于特區之特普惠化而“特區不特”煩惱中，得知消息后，深圳市立刻到北京與國家發改委商談此事。

而時任上海市浦東新區黨委書記杜家毫獲悉國家發改委的想法后，立即向上海市委、市政府作了匯報，并在第一時間向國家發改提出綜改區方案。

最終，國家發改委選擇了浦東新區作為國家綜改區的第一個吃螃蟹者。第2年，天津濱海新區成為第2家獲批的國家級綜改區。4年后的2009年，當初落選的深圳市也如愿以償，成為中國第3家國家級綜改區。

有別于上述3個“全面型”綜改區，從2007年至今，國家陸續批復了多個“專題性”的綜改區。記者統計，截至目前，“專題性”的綜改區已獲批8家，有別于“配套”的綜合改革試驗區已獲批4家。

綜改區被稱為繼經濟特區之后的改革“新特區”。中央力求選擇一批有特點和有代表性的區域“先行先試”，在改革試驗上，著眼于“制度創新”，以期為全國的經濟、政治、文化和社會各方面的改革提供新的經驗和思路。

落差

市場消息顯示，目前，還有多個地區欲申請綜合配套改革試點。比如，廣西預備將北部灣經濟區列為國家級綜合配套改革試驗區，研究方案已經有了一些進展；山東已經確定研究制定全省綜合性和專項性金融改革試驗區工作方案；江蘇南通欲創建國家級的陸海統籌發展綜合配套改革試驗區。

還有河北唐山曹妃甸新區、江蘇蘇州市和南京市、浙江杭州市和臺州市、廣東深圳市和廣州國家級開發區、遼寧大連、福建海峽西岸經濟區、安徽合肥市、河南鄭州市和開封市、貴州安順市、江西贛州市、海南三亞市等，提出過綜改區的申報。

“每個試驗區都是根據自身的特點進行改革創新的，有的制度創新做的較好，有的創新不理想，離當初設定的改革目標有一定差距。”南開大學城市與區域經濟研究中心研究員王家庭告訴《財經國家周刊》記者，其剛剛完成國家發改委委托的關于綜改區評估的研究課題，結果顯示各綜改區創新程度不一。

天津濱海新區、上海浦東新區、深圳市3個綜改區在對外開放、金融創新、行政體制改革三方面做得比較好，成都城鄉統籌綜改區在耕地保護上比較有特色，重慶城鄉統籌綜改區在土地流轉上有創新。其他的綜改區制度創新不明顯。

王家庭對記者表示，“濱海新區開始的時候并不全知道需要什么政策，在全國很多企業要到濱海新區綜改區落戶的過程中，根據遇到的問題，逐步分析需要國家給什么政策。比如說，濱海新區土地改革提出的‘十年指標一次下達’算不算創新？這不是國家給的政策或資金，是一個制度上的創新，而且不違反法律。”

上海社科院經濟研究所副研究員沈桂龍表示，有些綜改區通過優惠政策促進經濟增長的愿望比較濃厚，改革動力不強，就不會過多著眼于制度創新。

“有的綜改區就三五個人組成個小組負責這件事，不做真改革，就是要頂‘帽子’，讓大項目好落地。”另外一位不愿具名的業內人士表示，雖然中央不給予試驗區更多的實體優惠政策，但賦予一個“先行先試權”，實際上是以“試驗”的名義向地方讓渡了中央的部分職權，使地方擁有更大的自主權，體現在金融、土地、財稅、投資等多方面，可吸引更多的投資者到這個地區來投資。

“就像一座燈塔一樣，亮起來之后，大家都會把船劃向那里。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為，改革存在利益的重新分配，實際上部分地區制度創新欠佳的原因還是利益問題。“比如產業轉移問題，把低端企業轉移出去，把高端企業轉移進來，在這個過程中，可能會影響到現實的GDP和財政收入，地方就動力不足了。”

羈絆

梳理多位受訪者的看法，部分綜改區缺乏真改革的主要原因包括4個方面：一是牽頭機構的力量不足，二是法律法規的限制，三是中央部委對綜改區的授權不足，四是地方的動力不足。

“以前有個體改委，現在變成了發改委下面的一個體改司，僅靠一個司來牽頭，組織力量不是很強。”天津濱海綜合發展研究院產業研究室主任蔣寧表示。

“地方上很多實踐和改革是需要中央支持的，因為有些改革必然要牽扯到國家的一些法律法規的突破。如果沒有中央各個部委的配合，是很難往前推進的。”蔣寧表示，“試錯”有可能遭致違法違規的風險，人有了羈絆膽子就會變小，改革創新就會收效有限。如果繞過現有政策進行突破，這又需要決策者相當智慧，也還需要有相當大的自主權。

綜改區的制度創新還有一個重要的掣肘，就是各相關部委對綜改區的授權不足。沈桂龍認為，最關鍵的問題是綜改區前端的審批沒有完全放開，當前只是很小的、逐步地在放開，一些大規則的突破必然要牽扯到中央的有關部委。

“比如對外資的審批，如果投資達到一定規模地方就審批不了，我們還是要到國家部委，按照流程來做。綜合配套改革推進下去，會牽扯到中央與地方的一些關系，牽涉到體制性的東西沒有解決。”沈桂龍認為，這次上海自貿區總體方案明確要求各個部委要配合，和綜改區相比，至少在效果和力度上是有差別的。

而部分綜改區缺乏制度創新的根本原因，還是在于地方的動力不足。

“某種程度上，綜改區的改革意愿是有的，促進地方經濟發展也是有的。可一牽扯到GDP政績考核，很可能改革的動力就沒那么大了。因為改革一時半會見不到GDP，所以一些綜改區不重視改革。”沈桂龍表示。

對于許多城市欲爭相上報綜改方案的現象，國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣認為，應該完善現有綜改區的改革評估體系，在評估的基礎上再批準設立新的綜改區，寧缺毋濫。

“試驗區的審批要采取謹慎的方式，等一批成熟后，其他地區再進行批復比較合理。我們很多試點推進得過多過快，點布得太密、太多，就不容易把一些深層次的改革一步到位地解決。”沈桂龍也表示。

《財經國家周刊》記者從前述知情人士處獲悉，設立國家級的專題性的綜改區，“不但是長期的，而且是政府未來改革的抓手”。

據悉，目前國家發改委委托天津濱海綜合發展研究院院長郝壽義做的綜改區系統研究課題，涵蓋綜改區的“入門”體系、執行監督體系、成果評估體系等各方面。

下一步，來自南開大學、天津濱海綜合發展研究院、深圳綜合開發研究院、上海社會科學院以及各綜改區研究機構的專家學者，還會組成一個綜合配套改革的研究團隊，長期跟蹤研究綜改區，總結改革成果，提煉出可應用推廣、沒有復制成本的制度創新。

（本刊實習記者陳星月對此文亦有貢獻）