生育政策調整的路徑選擇

中國人口轉變已進入一個新階段，表現為勞動年齡人口絕對減少，老齡化進程加速，并對經濟潛在增長率產生負面影響。在堅持計劃生育基本國策的同時，適時適度調整生育政策，符合以人為本的時代要求，也是通過改革獲得制度紅利的一個領域。如果穩妥實施放開“二胎”的生育政策調整，這一調整可能為2030年以后的經濟增長帶來積極效應。

當前的生育政策現狀

以1980年中共中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》為標志，獨生子女政策已經實行30余年。這一政策的實施，用一代人的時間實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，緩解了人口與就業、資源、環境的矛盾，創造了長達30余年的“人口紅利”期。

根據國家統計局人口普查和人口抽樣調查數據，計算得出的總和生育率（即按照現有生育模式，一個婦女終生生育的孩子數）多年已經低于1.5，聯合國在2010年發表的《世界生育率模式2009》中，也相應地把中國2006年的總和生育率修正為1.4，歸入低生育國家的行列。

隨著人口轉變進入新的階段，人口結構矛盾開始顯現。多年處于低生育水平的結果，就是人口老齡化和勞動年齡人口增長減速直至負增長。根據第六次人口普查數據預測，大約在2022年，中國總人口將在13.8億的水平上達到峰值，隨后絕對減少。2011年開始，15-59歲勞動年齡人口絕對減少，今后這個趨勢將繼續。60歲及以上老年人口比重將從2010年的13.3%提高到2022年的18.7%，屆時老年人口接近2.6億。

在此之前，中國人口結構的特點是勞動年齡人口數量大、比重高，保證了勞動力供給的充足性，創造了高儲蓄率的條件，為20世紀80年代以來改革開放期間的經濟發展提供了人口紅利。這種人口紅利具體體現在勞動力供給、人力資本、物質資本積累、全要素生產率等各個方面。而隨著以勞動年齡人口減少為表征的人口紅利消失，中國GDP潛在增長率預計將從1995?2010年期間的平均10.3%，下降到“十二五”時期的7.6%。

隨著經濟增長和社會發展，人口逐漸老齡化是一般性規律，中國的不一般之處在于，在較低人均收入水平上，進入到了更為老齡化的人口轉變階段。因此，在加快轉變經濟發展方式、完善養老保障制度、發展老年事業和養老產業、積極應對老齡化的努力之外，生育政策也需要與時俱進地進行調整。

中國生育政策的現狀是：實行嚴格一孩政策的地區包括全國城鎮及6省市的農村居民，大約覆蓋全國人口的35.9%；實行“一孩半”政策，即農村生育第一個孩子為女孩的家庭可以再生育一個孩子，包括19個省區農村居民，覆蓋全國人口的52.9%；實行二孩政策即農村居民普遍可以生育兩個孩子的地區，包括5省區的農村，覆蓋全國人口的9.6%；實行三孩政策的是部分地區少數民族農牧民，覆蓋全國人口約1.6%。

此外，全國普遍實行了“雙獨”政策，即夫妻雙方皆為獨生子女的家庭可以生育兩個孩子；有7個省市農村實行了“單獨”，即夫妻有一方為獨生子女的家庭即可生育兩個孩子；有12個省市區取消或放寬了生育間隔規定；有5個省區放寬了再婚夫婦的生育政策。從現狀出發，采用分步實行“單獨”政策向“二胎”過渡的調整方式，相對偏于保守。

生育政策調整路徑選擇

在討論生育政策調整時，學者和政策制定者常常糾結于一個雙重目標：既希望人口增長具有持續性，長期內促進人口總量和結構的平衡，又不愿意看到生育水平的明顯上升。那么，我們在政策上可以接受怎樣的生育水平，或者總和生育率的警戒線是多少呢？從人口學的角度，一個婦女終身生育的孩子數即總和生育率低于2.1這個更替水平，可以被界定為低生育水平。國際上認為，根據可能產生的人口及經濟社會后果，1.5?2.1為低生育水平，1.3?1.5為很低生育水平，而1.3以下則是極低生育率。

過低的生育水平會導致一系列經濟社會問題，最直接的問題是人口老齡化和勞動力的短缺，造成資本報酬遞減，大幅度降低經濟潛在增長率。而且，在人口、經濟與社會等多種因素的相互作用下，生育水平一旦落入到很低的區間，將長期持續下去，形成不良循環。經驗表明，1.5是一個臨界水平的生育率，一旦低于這個水平，哪怕將其提高到1.6都是難上加難。在中國生育率已經只相當于更替水平2/3的情況下，政策調整應該提上議程。

超低生育率不應成為中國人口發展的政策目標，保持“適度”的低生育水平，既不能低于1.5，也不應超過2.1。事實上，由于人口轉變趨勢并不僅僅取決于某項政策的實施，而更多地是經濟社會發展的必然結果，因此，無論采取何種政策調整方案，我們都很難看到生育率提高到2.1的結果。長期以來，主管人口工作的部門從人口眾多的國情出發，把1.8的生育水平作為判斷生育率高低的基準，主張長期生育水平應該大致保持在1.8左右為宜。

在目前人口學家所做的各種預測和模擬中，除了個別結果認為一步放開“二胎”會在短期內（3?5年）導致總和生育率高企，超過2.1的替代水平之外，絕大多數都得出長期總和生育率在1.9以下，并隨著時間推移而趨于下降的預測結果。因此，生育政策調整的選擇最終落在：是維持現行1.4的極低生育水平，還是進行較大幅度的調整（允許生育二胎），盡可能使未來生育率更接近1.8的均衡水平這個范圍內。

政策調整的增長效應

隨著勞動年齡人口進入負增長，人口紅利終究要消失，經濟增長從過去的高速轉為相對較低增速的常態也是不可避免的。生育政策調整也不可能在短期內逆轉人口紅利。不過，未雨綢繆調整生育政策，對于未來中國人口均衡發展乃至長期潛在增長率，仍然可以產生積極的效果。在對人口生育政策進行調整之后，短期內不會產生對GDP潛在增長率的正面影響，負面影響程度也非常微弱，不足0.01個百分點。但是，在一代人進入勞動力市場之后，政策調整對潛在增長率的積極作用將會比較明顯。

根據我們的模擬，生育政策調整對經濟潛在增長率的效果在2030年之后才會顯露。以維持現行政策和生育水平的情形為參照基準，通過政策調整，在把總和生育率迅速提高到1.77?1.94并保持下去的情況下，2031-2035年的潛在增長率可以提高7.1%?11.8%，2046?2050年的潛在增長率可以提高15.5%?22.0%。而把今后總和生育率提高到1.77?1.94的水平，恰好與立即放開“二胎”的改革方案相對應。

有兩點值得指出。首先，只要引導得當，這個范圍內的政策調整不會導致失控局面。具體來說，在實施生育政策的前期，以往行之有效的計生管控措施，可以應用于二胎以上情形；在調整完成并穩定之后，政策著眼于提倡節制生育，完善相關服務體系；隨后逐漸過渡到生育自主的政策取向上；在總人口達到峰值之后，政策目標則應轉向鼓勵生育。其次，通過政策調整把生育率提高到更加接近于更替水平（如1.77?1.94），是一種最為樂觀的設想。根據許多其他亞洲經濟體的經驗，很可能政策放開卻不能逆轉生育率下降趨勢。那樣的話，鼓勵生育的政策取向應該來得更早。

（作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長）