張曙光：國企改革的兩條出路

雖然理論家的思想觀點后來也有變化，有的宣揚鳥籠經濟，有的主張法治的市場經濟，但實踐已經鎖定在市場經濟工具論的道路之中，現在，對資源配置實際上起主要和基礎作用的仍然不是市場，而是政府。要走出這種鎖定，需要展開對市場經濟工具論的批判。

中國市場經濟體制存在兩大問題：產權保護不足，政府干預太多

經過30多年的改革開放，中國經濟已經有了很大發展，但是社會主義市場經濟體制依然存在一些不完善之處。主要表現在產權方面法律制度的嚴重疏漏和政府對經濟幾乎無處不在的干預。產權明晰和產權保護是市場經濟的基礎結構，公平競爭的市場秩序就是建基于財產權利確立和保護的基礎之上的。但是，目前中國的法律體系缺乏保護私有財產權的明確條款，同時產權保護方面的法律法規也普遍存在無法操作和選擇性執法的問題。

市場經濟中的政府是一個重要的行為主體，它負有為市場提供制度規則和維護市場競爭秩序的重要任務。因此，政府的政策和官員的行為直接影響到市場運行、經濟發展和社會穩定。

雖然各個國家由于歷史、文化和現實情況存在很大差別，政府機構設置及其活動范圍和作用大小也不完全一樣，但政府行為的這種性質則是不能改變的。但是在中國，政府不僅保留了在微觀價格上進行干預的權力，而且在實際上左右著諸如土地、資金等經濟資源要素的配置。

如果要給出一個理論解釋的話，即政府僅僅是將市場作為實現自己目標的一種工具，而不是經濟與社會運行的基本制度。在這種情況下，政府不愿意放棄決定市場規則的最終權力，也不承認民間自發創設的市場規則的合法性。

將市場作為實現政策目標的工具而非基本制度，給中國改革帶來嚴重后果

首先，它使得民眾對于經濟政策與自己的收益缺乏穩定的預期，并且對自己所持有的財富缺乏安全感。這不僅阻礙了經濟中的資本形成，也抑制了制度與技術創新。很多人把財產轉移到國外，很多企業退出實體經濟領域就是證明。

其次，在缺乏明確的產權制度與市場規則保障的情況下，政府部門很容易出于自身利益而實施扭曲性的政策，進行尋租或設租，官員也肆意貪腐。

第三，由于政府干預的需要而留下的制度漏洞和扭曲性的政策很容易成為其他經濟主體的尋租空間，導致經濟資源錯配和分配l生激勵泛濫。公眾的這類尋租活動不僅為政府通過“選擇性執法”維護自身利益提供了便利，也由于“法不責眾”效應導致了法制狀況和經濟秩序的進一步惡化。在更為深遠的層面上，“不遵守規則”的社會意識形態一旦形成，將會對未來的經濟改革設置更大的障礙。

市場工具論是怎樣形成的

其實，把市場和市場經濟當作工具、方法和手段并非自今日始，它有著十分久遠的歷史淵源，可以說是與社會主義運動與生俱來。早在上世紀二三十年代的社會主義大論戰中，以奧斯卡·蘭格為一方，以米塞斯和哈耶克為另一方，曾經就社會主義計算的可能性問題展開爭論。表面上看，蘭格勝利了，社會主義在短期內似乎也有不錯的表現。但是，蘭格的模擬市場、計算機社會主義，所持的就是市場經濟工具論的理論立場，其前提和邏輯是有重大缺陷的；而社會主義計劃經濟的實踐不過是一場災難。隨著蘇聯解體，東歐劇變，中國改革開放，米塞斯和哈耶克關于社會主義計算不可能性的理論被證明是正確的。

改革開放初期，理論界批判了蘭格模擬市場的觀點，但是，并沒有把握米塞斯和哈耶克關于市場經濟的理論精髓，再加上固有意識形態的羈絆，蘭格的模擬市場論就以另一種方式（市場工具論）回到了這里。在這里，歷史與中國的理論家開了個大玩笑。這也許是人們始料不及的。

把計劃和市場作為資源配置的方式來討論，并且明確市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起決定性作用，經濟體制改革就是要用以市場機制為基礎的資源配置方式代替以行政手段為基礎的資源配置方式。這是中國經濟學界對市場經濟理論進一步深化認識的結果。如果說，改革初期關于計劃與市場的討論僅僅局限于在計劃經濟中引入市場的某些要素，讓市場起某種輔助和補充作用，或者劃出一塊地方讓市場調節，后來的進步也只是講計劃與市場結合，不論是“板塊式結合”、“滲透式結合”，還是“膠體式結合”，只不過是一種描述，除了“板塊式結合”以外，也無可操作性，那么，市場對資源配置起決定性作用比起上述認識，要前進了一大步。就此而論，經濟學家在中國的改革開放中功不可沒。

不過，任何事物都有兩個方面，經濟學家在爭功的同時，是否也想到了自己的責任？強調市場是資源配置的方式是否就是對市場經濟的完整理解和準確把握？市場經濟工具論的根源是不是由此而來？中國的市場化改革走到今天這一步，是否與我們對市場和市場經濟的認識和理解有關系？這是值得理論界認真思考并給予明確回答的大問題。

市場和市場經濟的本質是什么

市場既是交易的場所，也是交易的關系，即馬克思所說的人與人的生產關系，還是一整套制度安排。因此，市場和市場經濟不僅是社會資源的配置方式和經濟運行的機制，而且是一整套制度結構、秩序規則和理念體系，包括法律體系、道德基礎和人文關懷。首先在于確立和保護（財產）權利，其次才是配置資源。把市場僅僅看作是資源配置的方式，就是把市場當作一種工具，一種手段，一種方法，就是舍本求末。

事實上，在我們的改革實踐中，決策者就是接受了這樣的理論和理念，并按此來指導我們的經濟實踐的。雖然理論家的思想觀點后來也有變化，有的宣揚鳥籠經濟，有的主張法治的市場經濟，但實踐已經鎖定在市場經濟工具論的道路之中，現在，對資源配置實際上起主要和基礎作用的仍然不是市場，而是政府。要走出這種鎖定，需要展開對市場經濟工具論的批判。

國企改革的兩個突破

就國有企業改革來說，我覺得有兩個非常重要的方面，一個是產權和治理結構改革，一個是國家和國有企業的利益分配關系的改革。就這兩個方面來看，30多年來有很多進步，同時也存在著很多問題，還需要進一步推進。

從產權改革來看，真正的突破和成績在兩個方面，一是抓大放小和國有企業民營化。改革開放初期，國有企業體制僵化，虧損增加，在競爭中敗北。特別是中小型國有企業更困難，競爭力更差。這些企業多屬地方企業，由于企業虧損，地方政府的負擔加重，地方為了緩解財政負擔，就尋求突破。從上世紀90年代中期開始，很多地方把一部分國有企業賣掉。賣掉一部分國有企業，也就等于一批國有企業從競爭性領域退出。由于把一大批國有企業變成非國有企業，也使得中國市場化得以擴大，市場經濟的基礎得到了發展。

1995年，中央把“抓大放小”作為國有經濟重組的一個方針確定下來，進一步推動了全國范圍的“抓大放小”和國有企業民營化改革。

二是實行股份制改造。股份制在理論上提出很早，在實踐中也不少，特別是一些外資企業和民營企業，但是，國有企業的股份制改革是在“抓大放小”的后期推進的。這個時期的股份化主要還不是國有經濟之間互相參股，而是讓民營和外資進入國有獨資企業，這樣就把原來的國有獨資企業變成了一種公眾公司。這項改革已經從原來的制造業領域逐漸推進到服務業領域，比如金融保險業。

一些國有企業變成公眾公司，也擴大了市場經濟的基礎，推進了市場化。當然，這個改革過程中也存在一些問題。比如，國有企業的治理結構問題和政企分開問題到現在還沒有解決。也發生了一些賤賣國有企業的事情，即所謂國有資產流失的問題，其中很大一部分與官員的貪腐行為有關。

國企改革的出路之一：明晰產權和經營責任，以鐵路改革為例

國企改革的出路有二。一是根據以前的經驗，繼續推動國有企業的民營化和股份化。

以鐵路改革為例。鐵路是我國最后一個政企合一的國有壟斷企業，今年兩會政府體制改革的最大亮點是鐵路改革，撤銷鐵道部，成立鐵路總公司和鐵路總局，在組織上實現了政企分開。這就為進一步的改革提供了可能。但在經濟上仍然是政企合一，因為既把鐵路的全部資產給了總公司，也要總公司承擔2.26萬億元的全部債務（去年9月鐵道部公布的數據）。要知道，這些債務是鐵道部決策的，那時鐵路總公司還沒有出生。這是舊債。鐵路建設要發展，還會發生新債。如果能夠通過償債安排明晰產權和經營責任，就既可以解決債務問題，又可以推進鐵路改革。

具體辦法是，把鐵路總公司變成干線鐵路公司，把全部干線鐵路的資產給總公司，并按照承接資產的數量和質量承擔相應的債務。把支線鐵路資產全部賣掉，地方愿意要的賣給地方，私人愿意買的賣給私人，而將出賣支線鐵路資產所得的收入作為政府還債的資金來源。新線鐵路誰建設，誰投資，誰還債；沒有人投資建設的線路下馬停止建設。這樣，新舊債償還的問題解決了，吸引民間資本進入鐵路運輸產業的問題也就解決了，鐵路資產產權和經營責任也就明晰了。鐵路改革借此有可能后來居上，還可以為整個國企改革提供經驗。

國企改革的出路之二：先收租，再分利，收租和減稅同行

我們先看國企改革改了什么？對于國企改革，要分清三個概念：租金、稅收、利潤。改革前，三者是混在—起的，企業利潤全部上繳，所需資金全部下撥，利潤、稅收、租金沒有分開，也無法分開。改革以后，通過利改稅和分稅制，把利潤和稅收分開了，國有企業結束不納稅的歷史。這是很大的進步。但是，問題在于利潤和租金沒有分開，從而稅收和租金也沒有分開。在這種情況下，企業納稅和繳利，都包含租金在內，實際上，也是在繳納租金。

法律規定，礦產資源、水利資源和電信頻道資源等是國家的，但其開發利用卻必須由具體企業來完成，這就涉及國家與企業之間的產權權能的分割和利益的分配，具體來說，就涉及到資源租金的問題。以山西的煤炭開發為例。為了吸引開發資金，政府與投資者簽訂合約，把煤炭的探礦權和開采權授予企業，租金也就落入企業囊中，于是，凡到山西投資采煤的煤老板都一夜暴富。政府看到這種情形非常眼紅，于是撕毀合約，借助產業政策和產業重組，把開發權全部收回，交給國有企業。使投資者遭受巨大損失。同樣，政府征地拆遷，也就占有了大量地租。

其實，租金是全體公民的財富，人人有份，大家分享。無論是由私人攫取，還是由國有企業占有，都是對全民產權的侵犯。因為國有企業幾乎無償占有資源要素租金，也就虛增了利潤，其中的很大一部分也就由其經營者“合法”占有和支配。這既是行政壟斷的實質，也是腐敗的源泉。

因此，要想根本解決問題，就要實現資源要素的市場化改革，放開資源要素價格，把租金和利潤分開，先收租金，后分利潤。在租金和利潤合一的情況下上繳利潤，不是解決問題，而是掩蓋問題。把租金弄到利潤里面，利潤高了，企業的市場價值高了，投資者所獲的不合理利益也增多了。

比如，在中石油、中石化這樣的上市公司，外國人成為股東，在租金和利潤不分的情況下，隨著利潤增多（實質上是租金增多），股東分的紅利也就多了。這些股東實際分的不是其應得的利潤，而是本應屬于全體中國公民的租金，其實是我們國民的損失。

與此同時，很多上市的大公司都實行股票期權制度，公司高管不僅有一般薪酬，而且都有股票期權，并紛紛行權套現。而股票期權又是按企業的盈利能力來計價的。所以，這些人得到的一部分不是他們應得的收益，而是把本屬全民的租金切走了一塊。

有鑒于此，對于國企改革，我要說的是三句話：先收租，再分利，收租和減稅同行。對租金收入，政府應當征稅。這就增加了政府收入，也就有了減稅的基礎和條件。

城市化的關鍵：戶籍（包括福利）和土地制度改革

過去30多年，我們的城市化并不成功。雖然2011年我國城市化率達到51.27%，但扣除進城的農民工和城鎮中的農業人口，城鎮化率只有35%。現行的城市化是土地和勞動力的城市化，而不是人口的城市化。雖然人為地壓低了工業化的成本，促進了外源工業化的發展，但卻扭曲了城市化，造成了半拉子城市化。

正確推動城市化要解決兩個問題：一是戶籍及其背后的福利問題，二是土地制度問題。

首先，進行戶籍制度和福利制度改革，讓愿意進城的農村人口能夠在城市落地生根。農村進城人口中有兩類人，一類愿意在城市扎根落戶，一類愿意兼業，往返于城鄉之間。現行城市化政策并未分別對待，于是一方面是大規模的人口流動，另一方面是小規模的人口遷徙，能夠在城市落戶的極少，因而農村人口進城后仍然保留著農村的思想觀念、生活方式和消費習慣；城里人也對他們另眼相看。要取消戶籍管制，解決愿意進城人口的住房、子女教育、醫療保障等問題，使其在城市能夠真正落地生根，成為市民。

其次，進行土地制度改革，使愿意進城落戶的人口能夠從農村拔根。現行土地政策和制度是一種二元分割的權利體系，政府作為農地轉為城市用地的唯一仲裁者和土地一級市場的壟斷者，是農地轉用后的真正“地主”，擁有獲得農地并將其轉給城市使用者的排他權力。這不僅嚴重侵犯了農民的土地產權，也使土地市場無法發育，土地交易無法進行。只有保障農民的土地產權，發展土地市場和土地交易，讓愿意進城的農村人口放棄集體成員權，通過市場出讓土地，才能拔掉在農村的老根，真正進入和融入城市。

這兩個問題背后還有利益和財政問題，但只要思想明確，問題不難解決。