我國中職教育投資體制的歷史變遷與現實觀照

摘 要 1949年以來，我國中職教育經歷了從免費到收費、從補貼到近于回歸免費等政策變遷歷程，政府投資層級逐漸下移，逐步形成了多元化投資體制。在新的經濟社會發展時期，中職教育投資表現出政府投入總量不足、比例偏低以及不同區域間投入不平衡等現象，以及社會投入規模較小、個人投資熱情不高等問題。進一步完善中職教育投資體制，需要提升政府投入級別，擴大政府投入總量，積極鼓勵和廣泛吸引社會資本投入中職教育，并適度減免中職教育學習者的投入。

關鍵詞 中職教育；投資體制；歷史變遷；現狀分析

中圖分類號 G718.3 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）19-0052-05

一、我國中職教育① 投資體制的歷史變遷

以新中國成立60多年來發生的教育投資體制改革重大事件為節點，將我國中職教育投資體制的歷史變遷過程分為以下四個階段。

（一）“統收統支、分級管理”階段（1949～1953年）

新中國建立初期，我國學習原蘇聯經驗，建立起高度集中的計劃經濟體系，實行“統收統支、三級管理”的預算財政體制。所謂“統收統支”，是指地方政府代理中央政府組織財政收入，全額上繳國庫。地方政府的一切開支均由中央政府統一審核，逐級撥付。所謂“三級管理”，是指實行中央、省（直轄市、自治區）、縣（三級）分級管理。在此背景下，我國所有中職學校的各項經費也都列入國家預算，由中央財政統一安排，形成了“決策高度集中，投資主體單一，以國家指令來調節資源配置，多頭管理”的投資體制[1]。1952年3月，政務院《關于整頓和發展中等技術教育的指示》規定，“中等技術學校的經費，應按三級財政制度，分層負責解決。中央、大行政區及省（市）人民政府有關業務部門應將技術教育經費作為建設資金的一部分列入自己的預算”。同年，教育部制定《中等技術學校暫行實施辦法》，規定“中等技術學校的經費，按財政制度由各主管部門撥給，由學校編造預算，報主管部門批準”。

在計劃經濟體制的宏觀背景下，中央政府成為中職教育唯一的投資者。當時，國有企業屬于政府附屬生產部門，沒有自主經營權。部分大型國有企業雖然建有隸屬于自己的中職學校（含技工學校），但其經費均由其主管部門列入年度預算，由財政給予保證。社會其他機構及個人則由于經濟條件所限，無力投資中職教育。中職教育接受者自身僅負擔書費、生活費等支出，而且國家通過發放助學金（或稱生活補貼）的形式，給予困難學生補貼，其額度基本能夠滿足學生的生活費用。與高等教育一樣，全國中職教育近于免費狀態，畢業生就業實行國家“統包統分”模式。

（二）“條塊結合、塊塊為主”階段（1954～1978年）

1954年之后，我國財政狀況逐步好轉，開始了大規模的經濟建設。在堅持中央統一領導的前提下，地方政府的財政管理權限逐步擴大，實行了“分類分成”的預算收支辦法。地方年度收支預算由中央核定，超額完成預算收入的，按原比例分成，年終結余安排下年度使用，無須上繳。1958年，中央再次擴大地方政府的財政權力，實行了“以收定支、五年不變”的財政政策。中職教育管轄權開始下放，建立起“條塊結合、塊塊為主”的投資體制，增加了地方政府籌措中職教育經費權限，貫徹了“統一領導，分級管理”的原則[2]。1959年，國務院批轉教育部、財政部《關于進一步加強教育經費管理的意見》，要求各級政府財政部門和教育行政部門根據“條塊結合、塊塊為主”的精神加強協作，共同管好教育經費。文革時期，我國財政體制變動頻繁，財政權力又開始向中央集中，中職教育經費的使用與管理處于混亂和不穩定狀態。

此期，中央政府雖然仍是中職教育投資的主體，但地方政府開始發揮重要作用，實現了“三級共管”。作為政府附屬生產機構——企業舉辦的中職教育所需經費仍納入主管部門預算，由財政核撥。社會其他機構及個人均無經濟實力投資或捐贈于中職教育。中職教育學習者自身仍僅負擔書費、生活費等支出，全國中職教育仍處于免費時期，國家繼續實行畢業生“統包統分”就業政策。

（三）“支出下移、收取學費”階段（1978～1992年）

改革開放以來，我國開始實行“分級包干”的財政管理體制，并在1980年、1985年和1988年進行了三次調整和完善。1985年，中共中央作出《關于教育體制改革的決定》，推動了“中央放權給地方，地方也逐級放權，直至鄉鎮”的教育體制改革。首次規定了“兩個增長”，即中央和地方政府教育撥款的增長要高于經常性財政收入的增長。強調“調整中等教育結構，大力發展職業技術教育”，“發展職業教育要以中等職業技術教育為重點，發揮中等專業學校的骨干作用”，“充分調動企事業單位和業務部門的積極性，并且鼓勵激勵個人和其他社會力量辦學”。中央《決定》規定了政府對職業教育的投入責任，擴大了地方辦學自主權，調動了地方辦學積極性。1991年，國務院又作出《關于大力發展職業教育的決定》，提出“發展職業技術教育主要責任在地方，關鍵在市、縣”，“各級政府、各級財政部門、各有關業務主管部門及廠礦企業等要從財力和政策上支持職業教育的發展，努力增加對職業教育的投入”。中職教育形成了政府、行業、企業、社會力量共同投資的雛形。

此期，雖然國家提出了多渠道辦學的方針，但市、縣政府成為中職教育投資的主體。計劃經濟體制時期所形成的國有企業舉辦技工學校，多數也隨著“減輕企業負擔“、”企業不再辦社會”以及“國企改制”等改革措施的推進而轉為地方政府管理。少數大型國有企業舉辦的職業學校或技工學校或保留、或擴建為職業技術學院，面向全社會培養技能型人才。1985年，隨著中職學校畢業生“供需見面、雙向選擇”就業政策的實施，中職學校開始實施收費政策。接受中職教育的學生需要在原來自行負擔書費、生活費等的基礎上，開始繳納學費、住宿費等，中職教育投資呈現出多元化態勢。

（四）“多元化投資制度初步形成”階段（1993年至今）

黨的“十四大”提出建立社會主義市場經濟體制后，國家頒布了《中國教育改革和發展綱要》，提出到20世紀末國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例達到4%的目標，“八五”期間各級財政支出中教育經費所占比例全國平均不低于15%，切實保證教師工資和生均公用經費逐年增長。1994年，國務院實行“分稅制”財政體制改革，對中職教育投資體制改革提出了客觀要求，也為地方及民間舉辦中職教育帶來了契機。1996年，全國人大頒布《中華人民共和國教育法》，明確規定“國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源”。2002年，全國人大頒布實施《民辦教育促進法》，吸引了大量民間資金投入到中職教育中來，出現了教育部門與行業、企業聯合投資、新興經濟體投資以及公辦學校改制吸引投資等多種方式，民辦中職學校成為推動職業教育發展的重要力量。

此后，中央財政也大幅增加了職業教育投入，重點支持了職業教育實訓基地、縣級職教中心和示范性中職學校等建設項目，組織實施了“中等職業學校教師素質提高計劃”。2006年，國務院確定對中職學校學生實行資助政策，引導青少年報考中職學校。2009年，國家開始對中職學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生實行免費政策。2010年，國務院頒布《國家中長期教育改革和發展綱要（2010-2020年）》，明確指出要加大教育投入，完善投入機制，加強經費管理。2012年，國務院將中職學校學生資助面擴大到所有農村（含縣鎮）學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生，客觀上降低了個人對職業教育的直接投資，使中職教育又趨向于免費狀態。

二、現行中職教育投資體制存在的問題

我國中職教育投資體制的歷史變遷過程表明，政府、社會和個人是中職教育投資的三大主體。新中國成立后至改革開放前，我國免費向民眾提供中職教育服務，社會和個人投入極少，這與當時的計劃經濟體制和“精英教育”狀況有關。改革開放以后，我國逐步建立起多元化投資體制，有效促進了中職教育的規模化發展。但是，隨著中職教育“羊皮效應②”的逐步消失，中職教育現行的投資體制也暴露出一些亟待解決的問題。

（一）政府投入尚未滿足中職教育發展的需求

1.政府對中職教育的投入總量依然不足

目前，我國雖已初步構建起多元化的中職教育投入機制，但行業、企業對投資中職教育的積極性不大，個人投資的熱情也不高，政府仍然是中職教育投入的主體。國家規定“發展職業技術教育主要責任在地方，關鍵在市、縣”，導致出現了“上級出政策，下面出資金”的現象。林小昭等[3] 報道了國家審計署對全國18個省（自治區、直轄市）54個縣（市、區、旗）的財力保障調查狀況，發現上級政府雖然不斷下放事權，但相應的財權并未下放，事權與財權不匹配。縣級政府在教育、民生等方面的剛性支出責任不斷增加，而現行的“分稅制”財政體制導致縣級財力僅夠“吃飯”，發展社會事業財力明顯不足，全面落實國家政策的難度較大。多數縣級政府更傾向于將有限的資金用于普通教育的發展，中職教育投入明顯不足。

2.中職教育投入占教育投入總額的比例偏低

中職教育需要實習、實訓設備及相關材料等投入，對資金需求明顯高于同級普通教育。現實情況是，中職教育在國家教育經費投入總額中所占比例呈逐年下降趨勢。教育部公布的全國教育經費執行情況結果表明，2000年我國教育經費總投入為3849.08億元，中職教育投入為365.20億元，占教育經費投入總量的9.49%。2011年我國教育經費總投入為23869.29億元，其中中職教育投入1408.10億元，占教育經費投入總量的5.90%。從生均公共財政預算教育事業費看，2011年全國中職學生平均為6148.28元，僅為普通高校學生的44.30%，為普通初中學生的93.98%，僅比普通高中學生高2.48%。在各種實習、實訓材料價格不斷上漲的形勢下，經費緊張所導致的實習、實訓材料短缺直接影響到學生操作技能的訓練與提高。

3.不同辦學主體及不同區域間投資不平衡

目前，我國中職學校實行中央、省、市、縣等多級辦學體制，經費分別由相應級別財政負擔。現行的“分級分灶吃飯”財政體制，直接決定了各級政府對中職教育的投資能力。總體情況是，中央所屬中職學校經費狀況好于省屬，省屬好于市屬，市屬好于縣屬。同時，由于我國區域經濟發展水平差異較大，中、西部地區中職教育投資明顯少于東部地區。教育部公布的全國教育經費執行情況結果表明，2011年北京、天津、上海中職學校生均公共財政預算事業費分別為1.87萬元、1.30萬元和1.47萬元，而湖北省僅為0.38萬元，安徽、河南、重慶、四川、貴州、河北等省（市）中職學校生均公共財政預算事業費均在0.50萬元以下。此外，國家規定職業教育生均經費不應低于同級普通教育，但很多省市未達到這一要求。2011年，北京、天津、河北等12個省（市）中職學校生均公共財政經費低于普通高中。其中，北京、天津、上海3市中職學校生均公共財政經費分別低于普通高中34.56%、18.74%和38.12%。

（二）行業、企業等社會投入尚未形成規模

計劃經濟體制下的行業組織和國有企業屬于政府管理部門和生產部門，行業、企業興辦的中職學校所需經費可按照行政隸屬關系由財政部門予以保證，實質為政府通過企業這一組織形式對中職教育的間接投資。而多元化投資制度下的行業、企業對中職教育的投入則完全是一種市場行為或社會行為，建立在行業、企業履行社會責任的基礎之上，與計劃經濟體制下行業、企業舉辦中職學校投資辦學有著本質區別。中職教育培養的技能型人才主要為行業、企業服務，行業、企業理應積極參與。但現實是，中職學校更習慣于接受政府及教育行政主管部門的指令，對行業、企業提供的市場信息或難以接受，或欲有所作為卻無能為力，這在一定程度上影響了行業、企業參與中職教育的積極性。同時，由于我國高等教育規模的迅速擴張，大學生就業市場供過于求，企業可從人力資源市場上隨意選拔所需人才，無需負擔任何教育成本。盡管國家提出了充分依靠行業、企業發展職業教育的政策，但行業、企業投資中職教育的熱情卻越來越低，社會捐贈數額也遠遠低于同級普通教育。

（三）體制機制障礙導致個人投資熱情不高

個人投資主要指學生（家庭）因接受中職教育而發生的各種直接與間接費用。20世紀80年代中期，我國中職教育開始實行收費制度。當時，由于中職教育仍具有一定的“羊皮效應”，中職畢業生既能進機關當干部，又能到企業當工人，收費制度的推行得到受教育者的普遍認可。進入新世紀以來，中職教育的“羊皮效應”逐漸消失，國家公務員考試、國有事業單位招聘員工等均把中職畢業生排除在外，人們對中職教育的認可度逐步降低。目前，無論是城市還是農村的中職學校，其學生多來自于農村地區或城市低收入家庭，中職教育逐漸演變為面向弱勢群體的教育。同時，由于中職學校僵化的辦學體制和難以被社會認可的教育質量等原因，越來越多的準勞動者開始選擇崗位針對性更強、學習時間更短、學習方式更為靈活的職業培訓項目，中職學校生源逐步減少，不少地區中職學校招生時已經出現了“生源大戰”。此外，受“重知識、輕技能”以及“勞心者治人、勞力者治于人”等傳統觀念影響，并且隨著家庭收入水平的不斷提高，更多的農村家庭選擇讓子女享受更高一級的教育，愿意為接受中職教育而投資的人越來越少。

三、完善我國中職教育投資體制的建議

我國中職教育投資體制變遷的歷史證明，多元化投資體制是中職教育實現可持續發展的重要保障[4]。借鑒發達國家經驗，我國應盡快制訂《教育投入法》[5]，用法律的形式將多元化投資體制固定下來，構建教育經費投入的長效保障機制，確立各類投資主體的權利、義務及其法律責任。

（一）政府投入應“提級增量”

所謂“提級”，就是針對目前我國縣級政府財力難以保證中職教育運行需求的實際，改中職教育投資“以縣為主”為“以市（設區市）為主”，進而增強政府對中職教育發展的保障能力。同時，國家還應下大力氣解決不同投資主體之間、不同區域之間中職教育投入的不平衡問題，對生均公共財政教育事業費、預算公用經費等實行統籌管理，促進中職教育的公平化和地區間服務的均等化。

所謂“增量”，就是逐步增加中職教育的投入總量。目前，我國教育發展層次與人才市場需求已經出現脫節現象。中國人力資源市場信息監測中心數據表明，我國人力資源市場初中及以下、高中、中職（含職高、技校、中專）、大專（含高職）、大學和碩士研究生以上崗位空缺與求職人數的比率分別為1.10、1.12、1.27、1.01、0.93和2.24，市場對中職文化程度求職者的需求量最大，而且這種狀況已經延續了4年。與之形成鮮明對照的是，大學生就業難問題日益凸顯。在此情況下，需要國家運用財政杠桿調節教育供需的關系，加大中職教育投入力度，吸引更多的準勞動者接受中職教育，進而為社會經濟發展提供強力人才支撐。

（二）社會投入應“鼓勵引導”

采取有效措施，鼓勵企業以各種形式投資中職教育。鼓勵大型企業自辦中職學校，引導中、小型企業聯合興辦中職教育機構。同時，鼓勵企業通過校企合作等方式，為中職學校學生提供實習、實訓場地、設備等；支持企業選派優秀技師到中職學校擔任兼職教師。支持行業協會或行業主管部門開展本行業技能型人才需求預測，直接參與中職學校專業設置及建設工作，構建中職教育發展的市場化機制[6]，間接投入中職教育。引導行業、企業及學校等相關利益主體組建區域中職教育集團，實現資源共享、優勢互補，在促進區域經濟發展中發揮更大作用。

進一步完善《民辦教育促進法》等法律、法規，吸引民間資本、各級各類社會團體投資辦學。積極發展“承辦制”、“股份制”、“民辦公助”等多種辦學體制，通過投資、入股、聯營、借款、捐助等多種方式籌集資金發展中職教育[7]。充分利用資本市場等現代融資手段，推動一些社會知名度較高、具有影響力的中職教育機構上市，擴大資金的有效供給；廣泛開展企業家捐助中職教育制度。

（三）個人投入應“適度減免”

2012年，我國中職教育免費范圍已擴大到所有農村地區、城市涉農專業和家庭經濟困難學生，這對緩解中職學生家庭經濟壓力，增加中職教育的社會吸引力發揮了一定作用，必將一定程度上緩解中職學校招生難問題。但是，從教育經濟學角度而言，學生就讀中職學校仍然需要付出機會成本③，并且還要支付包括交通費、生活費等在內的各種費用，因此投入與收益仍是多數學生及其家庭考慮的首要問題。為引導更多的人接受中職教育，國家應考慮借鑒歷史經驗，面向全體國民推行中職教育免費制度，并按機會成本或生活費支出數額對接受中職教育的學生給予適當資金補貼。這樣，既關注了社會弱勢群體，又滿足了社會經濟發展對中職畢業生的迫切需求，促進社會和諧與穩定。同時，中職學校應切實加強財務管理，積極興辦校辦企業，既為學生提供實習、實訓基地，又為學生提供勤工儉學崗位，減輕個人投資負擔。

參考文獻

[1]李艷紅.我國中等職業教育投資體制研究[D].秦皇島：河北科技師范學院，2012.

[2]朱靜穎.我國職業教育財政投資體制研究[D].長沙：湖南農業大學，2007.

[3]林小昭，鄒新.54縣自主安排財力占比不足三成[N].第一財經日報，2013-01-17.

[4]曹照杰.新中國中等職業教育體制的嬗變與反思[D].成都：西南大學，2010.

[5]周洪宇.盡快制定《教育投入法》[J].教育與職業，2012（34）：5.

[6]高殊，閆志利.基于搜尋與匹配理論的職業教育市場化機制構建[J].教育與職業，2012（35）：7-9.

[7]王永保.試析中職教育投資體制改革的必要性[J].青海師專學報（教育科學），2004（2）：98-99.

Historical Changes and Present Status of Investment System for Secondary Vocational Education in China

CAI Yun-feng，YAN Zhi-li

（Institute of Vocational Education， Hebei Normal University of Science Technology， Qinhuangdao Hebei 066004， China）

Abstract The secondary vocational education in China has experienced a series of policy transformation from free to charging fees and from subsidy to nearly free of charge since 1949. In the new period， the secondary vocational education still faced with some problems in investment such as the insufficient input， the lower input ratio， the imbalance between different regions as well as the smaller scale of social investment and less enthusiasm of individual. To further improve the secondary vocational education investment system， the level of governmental investor should be promoted， the amount of governmental inputs should be expanded， the way to attract social capital to invest in secondary vocational education should be encouraged， and the amount of investment from individuals should be reduced.

Key words secondary vocational education； investment system； historical changes； present status analysis

收稿日期：2013-05-20

作者簡介：蔡云鳳（1987- ），女，河北保定人，河北科技師范學院職業教育研究所碩士研究生，研究方向：職業教育經濟與管理；閆志利（1963- ），男，河北唐山人，河北科技師范學院職業教育研究所副研究員，博士，碩士研究生導師，研究方向：職業教育經濟與管理。

基金項目：2011年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目《中職教育質量評價體系及保障機制研究》（11YJA880132），主持人：閆志利。