用公共服務促人口轉移

習近平近期指出，特大城市務工人員要向二三線城市分流。由此衍生的相關政策值得深入研究。城市發展問題以及與此相關的一系列改革，比如戶籍、土地、財政等制度改革，最終是解決資源配置問題。而個人在選擇居住地時，首要的考慮就是工作好和收入高。

哪里能夠為人們創造更多的就業呢？答案是大城市。很多人認為，中國的大城市一直得到國家優惠的投入，所以才成了吸引人的地方。這是值得推敲的，不能簡單認為大城市占有更高的投資比重就是得到了優惠政策。有些投資是與人口規模相適應的，另外有些投資只可能在大城市和特大城市才有回報，比如大型的文化、體育和會展設施。

事實上，最近十年來，恰恰是內地得到了更多來自國家層面的優惠政策，內地在土地供給和財政轉移支付中所占的份額呈現出上升趨勢。內地的中小城市數量更多，傾向于內地的政策實際上就是傾向于中小城市。戶籍方面，中小城鎮的落戶政策也更松，目前已經基本放開。但是，人口仍然在往東部和大城市集聚。原因很簡單，就是為了就業。

大城市更能創造就業，這主要不是因為政府的投入，而是因為城市的規模經濟。一方面，人多的地方商機多服務業的需求主要來自于本地，所以越是到服務業為主的階段，大城市的規模經濟優勢越重要。規模經濟的另一層含義是學習效應。所有職業都有經驗積累的過程，做得越多，做得越好。依賴知識與技能的職業更是如此。

筆者研究還發現，與生活在中小城市相比，低技能勞動力從大城市獲得的就業創造和收入提升效應甚至強于高技能者。高技能者的確有非常強的向大城市集聚的動機，但也恰恰因此，他們之間會相互競爭，競爭就難免有失敗者，甚至形成一部分大學生的“就業難”問題。而低技能者除了享受大城市的規模經濟效應之外，還與高技能者形成互補的作用。不僅在具體的企業里，高技能者需要低技能者提供輔助性的工作，在生活中，大城市的高技能者也對低技能者提供的服務有更多的依賴。

北京師范大學邢春冰和美國克拉克大學張俊富研究發現，大城市有很多特征，除了更高的人口密度之外，大城市的人均GDP更高，基礎教育的學校更大，工業排污更少。即使在控制了與城市規模相關的城市特征之后，農村移民仍然更愿意去大城市，他們愿意犧牲1.72%的月收入，去人口多出1%的城市。

不是所有的人都會到大城市去。即使是在沒有制度障礙的情況下，大城市的生活成本（特別是房價）更高，這成為阻礙移民進入大城市的市場機制。那么，在扣除了生活成本之后，是否移居在大城市的凈所得就大幅度下降了呢？我們最近的研究顯示，對于高技能勞動力來說，基本上各個城市間的實際收入（名義收入扣除生活成本）已經基本趨同，而低技能勞動力的實際收入仍然是在大城市更高。這符合中國實際的制度背景，城市的落戶政策越是偏向于高技能者，他們的流動越會使各地的實際收入趨同。而低技能勞動力在大城市落戶的門檻太高，越是這樣，對于這部分人口，城市之間就仍然存在實際收入的差距。

在不同城市之間存在收入差距的情況下，政府所能做的，就是通過公共服務的適度均等化使得城市之間的實際生活質量差距盡量縮小。如果政府想增加中小城市的人口集聚力，就必須想辦法補貼這些地方的公共服務，主要就是教育、醫療和基礎設施。

在人口向大城市集聚的過程中，靠近大城市的中小城市應無縫對接大城市，借助低成本優勢發展配套大城市企業的相關產業，包括提供居住。更重要的是，中小城市要發展那些資源無法移動的產業，如轄區內的農業、旅游和自然資源產業。如果人口相對遷出，而這三大產業實現規模化經營，恰恰可以提高人均收入，這是中小城市發展的秘訣。

中國的發展思路必須經過兩道基本檢驗。一是全球化，中國到底在哪里集聚人口，本質上要看這樣發展能否比其他國家更有國際競爭力。如果這一條檢驗不過關，就只能通過政府補貼來發展，這就必須經過第二條檢驗，即金融市場的檢驗。如果政府負債持續累積，但經濟增長和政府利用稅收還債的速度卻跟不上，金融危機這一關就過不了。

（本文作者為上海交通大學特聘教授，復旦大學教授）