“新土改”如何破題

“農村土地制度改革已經是一江春水向東流，誰也阻擋不住了。”北京大學國家發展研究院教授周其仁說。

在各界高度關注十八屆三中全會將如何開啟新一輪土改時，周其仁判斷，圍繞新型城鎮化戰略的推進，農村集體建設用地使用權等改革，將被作為土地制度改革的突破口。

《財經國家周刊》記者從接近決策層的權威人士處獲悉，以這樣的改革作為突破口，既不會觸及敏感神經而“傷筋動骨”，又能擴大農民的土地權利，緩解當下矛盾，還能保障新型城鎮化的用地需求，可謂目前最理想的方案。

下一步，中央或將選擇一批條件成熟且已完成土地確權登記的地區，擴大集體建設用地和宅基地使用權流轉的試點范圍，為更進一步的土地制度改革積累經驗。而在農地承包權流轉方面，則會引導有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，推進農村土地股份制改革。

“改革從來都是‘先生孩子后起名’，就是實踐中提出問題，在工作中解決問題，然后把點上的經驗拿到面上來。”前述接近決策層的權威人士透露，目前決策層的傾向性判斷是，“現有的土地政策空間足以開展改革，應在政策的解釋層面，充分挖掘潛力”。

“三塊地”

“我們現在手頭的工作都暫停了，就是等十八屆三中全會最后對土地改革怎么定調。”國土資源部一位土地政策研究專家告訴《財經國家周刊》記者，雖然土地制度改革一直被輿論質疑“鮮有實質性突破”，但在集體建設用地使用權流轉方面，已有較為成熟的地方實踐，宅基地使用權的流轉也研究了多年，隨時可以“多點開花”。

在集體建設用地使用權流轉方面，重慶地票交易制度和成都統籌城鄉土地管理制度改革，被認為取得了較好的創新成果，若加以提煉總結和完善，便可在其他有條件的地區擴大試點。

2012年底，國土資源部曾對重慶的地票制度進行總結。中國土地勘測規劃院高級工程師王慶日認為，重慶地票制度的創新價值，在于解決城鎮開發土地供應不足與農村建設用地閑置荒廢的矛盾，完成集體建設用地特別是邊遠山區農村建設用地的發展權益的價值體現和價格發現，為集體建設用地流轉方式改革提供了重要的突破口。

但重慶地票經過4年多實踐，也存在一些問題，諸如復墾耕地的質量保證，建設用地指標“雙軌制”的公平分配，地票二級市場開放規范，地票落后地區后期發展空間保障，地票質押的金融風險等，都需要進一步完善。

成都集體建設用地使用權流轉的創新性，體現為將集體建設用地權屬流轉和指標交易與土地整治、產業發展等有機結合，形成“城市反哺農村”的具體路徑。但在集體建設用地使用權流轉抵押融資、流轉價格確定機制、流轉收益分配等方面，也還需要進一步完善。

近年，國土部還批準了在7個地區開展集體建設用地流轉試點，包括廣東省佛山市順德區、上海市、浙江省湖州市、江蘇省蘇州市、安徽省蕪湖市、河南省安陽市和云南省曲靖市麒麟區。

目前，各地要求推進集體建設用地使用權流轉的試點非常活躍。《廣州市南沙新區條例（草案）》近期開始征求意見，強調重大科技成果研發和產業化項目可以通過租賃、入股和聯營聯建等方式使用集體建設用地；海南省也于近期出臺了《海南省農民集體建設用地管理辦法》，表示對經批準納入流轉試點的農村集體建設用地，允許流轉用于旅游、農貿市場、標準廠房等非農業建設。

前段時間有傳言稱，國土部下一步將在河北省邯鄲市、江蘇省昆山市、遼寧省建平縣等28個市縣開展農村集體建設用地使用權流轉試點工作。

對此，一位內部人士表示“并非空穴來風”，但因“話題敏感”，官方未作公開承認，需待十八屆三中全會明確改革基調后，再行推進。

該人士還介紹，國土部在批復試點時，一般都要求各地在指導意見的框架內進行，而指導意見不會突破現有的法律法規框架。

據悉，按照在現行法律框架內推進土地制度改革的精神，下一步會選擇除商品住宅外的旅游娛樂、商業服務、工業倉儲等非公益性用地，開展集體建設用地使用權流轉的改革試點。

試點突破

前述接近決策層的權威人士表示，按照中央“先行先試”的改革精神，決策層也將鼓勵推進包括征地制度改革在內的多項土地制度改革試點。

目前國土資源部正在推進的有關土地制度的改革試點包括：征地制度改革，節約集約用地，采礦用地改革，土地產權制度改革，城鄉建設用地增減掛鉤，低丘緩坡地開發利用，工礦廢棄地復墾利用，集體土地建設租賃房，城市低效用地再開發，旅游產業用地改革和縮小征地范圍。

2010年，國土資源部確定11個城市開展征地改革試點，其中，在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都6個城市進行縮小征地范圍試點，探索合理界定征地范圍，維護農民土地財產權和發展權；在唐山、杭州、佛山、南寧、西安5個城市開展征地拆遷補償安置及房屋拆遷試點。

不過，由于時間短，試點范圍小，再加上地方出于土地財政的需求，缺乏改革創新的動力，多數征地制度改革試點并未釋放明顯成效。

但有消息顯示，2013年10月下旬，國土資源部剛剛對杭州市的征地制度改革進行了調研，對杭州市的留地安置政策給予較高評價。

其他（試點）方面—今年4月，國土（資源）部確定在內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西10省/區/市開展低效用地再開發試點，鼓勵和引導原國有土地使用權人、農村集體經濟組織和市場主體開展城鎮低效用地再開發。目前各地正陸續上報試點方案。

城鄉建設用地增減掛鉤試點已在除西藏、新疆外的29個省/區/市全面推開；工礦廢棄地復墾利用也已在10個省份開展；旅游產業用地試點改革目前只在桂林和秦皇島進行。

“目前，相當多的地方政府熱衷于利用試點突破現有的法律法規，以解決自身發展中的問題，而對總結試點經驗、進而上升為全國層面的制度成果關注不夠。”

一位國土資源部的政策研究專家建議，自下而上的在現行法律框架內的制度創新改革面臨瓶頸，國家層面應該加強頂層制度設計，對基層改革創新實踐的持續開展、總結提升加以指導和支持，直至上升為全國性的政策法律。

《財經國家周刊》記者采訪發現，包括周其仁在內，眾多較為活躍的專家近來對土改步驟的建議趨于一致，認為短期應推進集體建設用地使用權流轉試點，并完善確權登記；中期，應以探索和建立土地財稅制度及政府融資體系的土地金融改革為主；長期來看，待大規模土地流轉實現后，應推進征地與土地流轉兩種供地制度并軌，建立起城鄉統一的現代土地制度。