大瑞鐵路修不起？

出云南省大理州永平縣縣城，沿茶馬古道向西南行，在杉陽鎮翻過一座山，就可以看到青綠的瀾滄江，在山谷中靜靜流淌，江的對岸就是保山市。

按規劃，這里將建起一座跨江的特大鐵路橋。來自內地的火車，藉此飛渡天塹，再經龍陵，至瑞麗，連接緬甸。

但現在，整個大瑞鐵路項目卻都被陰云籠罩，這個藍圖上的特大橋亦無從落地。

2013年10月29日，《財經國家周刊》記者來到這里時，兩岸的工地已全部停工，空無一人，只剩下安裝了一半的鋼制橋拱，無法合龍。山崖邊堆放著施工人員離開時留下的機械和建材。

據知情人士介紹，大瑞鐵路大理到保山段已經處于半停工狀態，而2011年對外高調宣稱已奠基的保山到瑞麗段，遲至目前仍未正式開工。

停工觀望

“沒錢了，資金不到位，怎么建？”在一位中鐵大橋局工人看來，停工的原因是如此簡單。

他是《財經國家周刊》記者在瀾滄江畔大橋工地找到的唯一工作人員，居住在附近的一間簡易小屋里，負責看護工地。

不過，在橋梁等土建工程基本停工情況下，不遠處由中鐵一局承建的大柱山隧道仍在開鑿。因為隧道一旦停工，如再次開建，將大幅度增加成本。

這意味著大瑞鐵路只是暫時停工，并非徹底廢棄。

來自鐵路系統的資料顯示，大瑞鐵路全長329.4公里，為單線電氣化鐵路，設計時速140公里，由鐵道部和云南省共同投資，建成后將成為泛亞鐵路的重要組成部分。

大瑞鐵路從保山到瑞麗要穿越高黎貢山，需開鑿一條長度近34公里的隧道，施工難度極大。所以鐵道部決定，將大瑞鐵路分為大理至保山（大保段）、保山至瑞麗（保瑞段）兩部分，分別招標，分別建設施工。

大保段全長133.6公里，中鐵八局、中鐵二十三局以及中鐵一局和中鐵大橋局組成的聯合體中標，負責這段鐵路的建設。其中，大橋局負責瀾滄江特大橋的建設。

但2008年項目開工后，承建方很快發現，該項目存在概算不足、合同價格偏低等問題。

承建方一邊建設，一邊向鐵道部反映情況。2012年4月，中鐵一局、中鐵八局、中鐵二十三局聯合撰寫了一份情況報告。

“項目標價低、投資不足的問題已嚴重影響到建設進度。”這份抄報鐵道部辦公廳等單位的情況報告如此描述，“目前，全線除秀嶺隧道、大坡嶺隧道、杉陽隧道、大柱山隧道等重點控制工程繼續施工外，其余工程已于2011年四季度被迫停工。”

大保段線路基建合同總價為37.58億元，但三家承建單位認為，要建成該項目，還需增加投資29.32億元。

據施工人員介紹，概算不足的原因之一，是大保段工程橋梁隧道比例高，全線86.53%是橋隧，且多為長大隧道。而設計方鐵道第二勘察設計院的設計精度不夠，設計階段判定的圍巖級別與開挖揭示的差異很大，施工難度比原設想大，需要做大量的設計變更，導致工程量增加。

另一個重要原因是，大保段鐵路編制預算時的依據，是鐵道部2004年頒布的《鐵路路基隧道工程預算定額》，但現在人工、能源、材料等價格已大幅上漲。例如，目前農民工工資已是編制概算時期定額的3倍左右。

在一份文件中，代表鐵道部行使業主權利的滇西鐵路建設指揮部承認，上述兩個方面是導致概算不足的重要原因，但同時認為，“參建單位對項目的復雜性、艱巨性認知不夠，建設和施工管理經驗不足，加劇了資金缺口和工期風險。”

由于業主方投資不足，大保段各承建單位均采取了貸款墊付資金、拖欠供應商費用甚至拖欠員工工資的方式，來推進項目建設。

大保段某承建單位的管理人員告訴記者，為維持項目施工，他們項目部累計拖欠供應商的費用已近億元。三家承建單位均通過向銀行貸款等方式，墊付建設資金。但這只能是臨時措施，長期難以維持。

逼出來的“低價競標”

面對投資不足的問題，大保段各承建單位在原鐵道部時期，就曾提出調整概算、修改合同的建議。

“大瑞鐵路開工于2008年，正處在鐵路建設跨越式發展的年代。”一位知情人士說，當時鐵道部為多開工建設幾條鐵路，有故意壓低鐵路概算投資的做法，比如同樣2008年開工的蘭渝鐵路，目前也存在概算投資不足問題。

那么，承建方為什么不在投標之前，多做盡職調查，簽一個價格更為合理的合同？或者在簽訂合同時，訂立條款，明確類似問題的解決辦法？

這與鐵路系統編制項目投資概算的辦法，以及招投標辦法密切相關。

知情人士介紹，原鐵道部及其2013年變身后的中國鐵路總公司（簡稱“中鐵總”）在做項目投資概算時，采取的是套用定額方式，定額標準如果不及時調整，項目投資的概算金額，必然與市場價格有較大差異。

與此同時，無論是鐵道部還是現在的中鐵總，都是國鐵建設的唯一發包方，眾多承包企業只能被動接受其定價。

知情人士介紹，承建單位如果投標價格超過鐵道部制定的項目概算價格，一般都不會中標。所以，即使知道投標價低于實際造價，承建單位也只能先低價競標，把項目拿到再說，“畢竟只有拿到項目，才能養活隊伍”。

承建單位敢于低價競標，還有另外一個原因，就是鐵路建設存在清理概算環節。

在項目建成后，鐵道部工程管理中心會對建設過程中工程變更及材料價差等實際發生的費用進行確認，根據實際情況給予承建單位一定補貼。

清理概算的后手，承載了大量鐵路承建企業能夠獲得微利的夢想。

但在劉志軍擔任鐵道部長的后期，由于多條鐵路同時上馬，攤子鋪得太大，資金緊張，鐵道部往往無力在清概環節給出讓承建單位滿意的補貼。如果項目合同價格偏低或承建單位不善于控制成本，就有可能導致項目虧損，這讓很多鐵建企業認識到，對于合同價格偏低的項目，不能延續先墊資建成后再清算的模式，而應該提前采取行動。

鐵道部經濟規劃研究院定額所的一位專家曾對記者表示，由定額來確定鐵路概算及合同價格，是延續計劃經濟時代的做法。歐美等西方國家的鐵路建設，基本上是由投資方與設計和建設方直接博弈，確定工程的設計、建設價格。

遙遙無期？

據《財經國家周刊》記者了解，雖然大保段鐵路各方對具體數額仍存分歧，但都認同需要調整概算、增加投資。

一位承建單位的管理人員介紹，大保段開建后，鐵道部曾多次來考察，一年多前曾傳出要調概的消息，但直到現在進入中鐵總時代，項目調概依然沒有落實。

有意思的是，中鐵大橋局第五工程公司官網的一條公司新聞透露，2013年9月27日，中鐵大橋局副總經理季躍華、第五工程公司總經理李述寶、滇西鐵路部指揮部指揮長張敏銀等人，曾在瀾滄江特大橋項目部召開過項目復工專題會議。

該消息稱，從2012年11月開始，由于甲供物資（業主方提供的物資）供應不足，瀾滄江特大橋項目部一直處于全面停工狀態。長期停工已造成資源閑置、成本大增，并且已施工完成的豎轉輔助結構、鋼管拱等結構物，長期露天擺放，可能形成重大質量、安全隱患。

在這次會議上，第五工程公司總經理李述寶向業主方提出了多項請求，其中包括“懇請業主盡快組織鋼管拱供應，并在停工損失與變更問題上給予解決”。

但從瀾滄江特大橋建設現場的空曠情景來看，滇西鐵路部指揮部的這次復工努力顯然沒有在短期內取得成功。

2013年8月，國務院發布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，要求加快“十二五”鐵路建設，爭取超額完成2013年投資計劃。其后，中鐵總發布消息稱，將全年鐵路固定資產投資上調至6600億元。

在這種情況下，大保段鐵路調概工作為什么仍然進展緩慢？

中國工程院院士、北京交通大學教授王夢恕的解釋是：鐵路改革后，中鐵總成為一家背負巨額債務的國企，它對建設能掙錢的鐵路更積極，如蒙西到華中的貨運鐵路，而預期效益并不明朗的中西部鐵路，其態度就相對不積極，除非明確國家拿錢。

一位接近中鐵總的人士并不認同這種說法。該人士表示，中鐵總改革后仍是國企，仍然會承擔社會責任。中鐵總需要統一考慮全國鐵路建設問題，長大干線以及運力緊張的地方，鐵路要優先建設，運力不緊張的線路則可以緩一緩，“而且大瑞鐵路確實建設難度較大”。

也有業內人士認為，盛光祖主政鐵道部及后來的中鐵總后，提出“保在建、上必需、重配套”的鐵路建設原則，大保段鐵路畢竟是在建鐵路，應該先扎實建設好在建鐵路，再上馬新的項目。

作為另一投資方，云南省政府則迫切希望大瑞鐵路能夠盡快建成。

云南省發改委的一位官員告訴記者，按照省部合作協議，鐵道部和云南省對大瑞鐵路的出資比例為7：3，云南省基本上是以土地拆遷費用入股，如果土地拆遷費不到項目總投資的30%，云南省也需要拿出真金白銀，投入項目建設，補足不足部分。

這位官員表示，大瑞鐵路大保段正在調整概算，目前計劃于2015年建成；保瑞段則正在進行方案比選，爭取2013年年底開工。

對于項目工期，前述承建單位的管理人員向《財經國家周刊》介紹，大保段初設批復工期66個月，由于停工拖延，現在即使有足夠資金，也不可能在2015年完工。如果繼續目前進度，預計到2019年以后才能建成。

調整大瑞鐵路項目概算及修改合同價格，還須報國家發改委批準。滇西鐵路建設指揮部的一位工作人員稱，中鐵總已經將此事上報國家發改委。

前述云南省發改委的官員則表示，中鐵總是項目的主要投資方，所以推動項目進展的主動權仍在中鐵總手中。