高等職業(yè)教育財(cái)政撥款體制國際比較

摘 要 高等職業(yè)教育的教育投入問題已經(jīng)成為當(dāng)前我國高等職業(yè)教育發(fā)展的瓶頸。通過比較美國、芬蘭和澳大利亞高等職業(yè)教育財(cái)政撥款的數(shù)額狀況、來源分配、績效體系以及法案保障等發(fā)現(xiàn)，加大中央政府財(cái)政撥款、健全財(cái)政撥款的績效機(jī)制以及加快高職教育投入的立法進(jìn)程，應(yīng)成為完善我國高職教育財(cái)政撥款體制的路徑選擇。

關(guān)鍵詞 高等職業(yè)教育；財(cái)政撥款；美國；芬蘭；澳大利亞

中圖分類號 G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）25-0090-04

美國、芬蘭和澳大利亞都是科技先進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，這與其完善的國民教育體系息息相關(guān)，而高等職業(yè)教育就是其中的關(guān)鍵一環(huán)。美國高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)以兩年制社區(qū)學(xué)院（Community College）為主，被稱之為“美國的最佳特色”；而芬蘭高等職業(yè)教育是以多科技術(shù)學(xué)院（Polytechnic）為代表，其全球經(jīng)濟(jì)競爭力一直名列前茅很大程度上就源自對職業(yè)教育的改革；澳大利亞開展高職教育的學(xué)校則被稱作技術(shù)與繼續(xù)教育（Technical and Further Education，TAFE）學(xué)院，也已成為國際公認(rèn)的成功職教模式。美國、芬蘭和澳大利亞高職教育有一個(gè)共同點(diǎn)，就是財(cái)政撥款體制十分健全。本文旨在通過對美國、芬蘭及澳大利亞等發(fā)達(dá)國家高等職業(yè)教育財(cái)政撥款體制的比較與分析，為我國提供有益參考與借鑒。

一、財(cái)政撥款：高職教育投資的理論分析

高等職業(yè)教育范疇內(nèi)的財(cái)政撥款，是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，是為保證高職教育事業(yè)的順利進(jìn)行和穩(wěn)定發(fā)展而設(shè)定的?？梢哉f，高職教育財(cái)政撥款不是一種簡單的、直接的財(cái)務(wù)管理與操作流程，實(shí)質(zhì)是由高職教育本身作為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的經(jīng)濟(jì)屬性、人力資本投資的重要性以及教育成本分擔(dān)的實(shí)施原則所決定的。排他性和競爭性是區(qū)分公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的主要指標(biāo)，而高等職業(yè)教育是一種具有非排他性和不充分的非競爭性產(chǎn)品，在此意義上，高等職業(yè)教育的投資是政府與市場主體的共同責(zé)任。舒爾茨的人力資本理論認(rèn)為，人力資源是一切資源中最寶貴的資源，人力資本對于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是無可對比的，而作為培養(yǎng)職業(yè)或職業(yè)群所需知識和技能的高職教育，是一個(gè)國家人力資本不可或缺的來源。所以，政府投資高等職業(yè)教育是一種內(nèi)在的規(guī)定性。此外，美國學(xué)者布魯斯·約翰斯通的成本分擔(dān)理論表明，應(yīng)由政府、學(xué)生、學(xué)生家長和社會捐贈共同分擔(dān)高等教育成本，并在實(shí)施過程中堅(jiān)持“利益獲得”和“能力支付”兩個(gè)基本原則，而從高等職業(yè)教育作用的外溢正向性來看，國家才是其最終的最大受益者。誠然，政府財(cái)政撥款理應(yīng)是高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。

二、國際比較：美芬澳的財(cái)政撥款體制

（一）財(cái)政撥款的數(shù)額比較

美國《教育統(tǒng)計(jì)摘要2011》（Digest of Education Statistics 2011）顯示，2010年美國政府的教育投入總額為113300000萬美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為7.8%；2007和2008兩年高等教育生均教育成本分別為27010、29910美元；具體來說，2008～2010三年間，美國社區(qū)學(xué)院的教育經(jīng)費(fèi)總額依次為4954278、5095286、5522467萬美元，其中政府財(cái)政投入所占比重分別為69.41%、70.3%、71.04%，呈逐漸遞增趨勢[1]。在芬蘭的公立學(xué)校，學(xué)生從學(xué)前教育到高等教育都是免費(fèi)學(xué)習(xí)，所以就其高等職業(yè)教育而言，政府幾乎承擔(dān)了所有教育經(jīng)費(fèi)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，芬蘭職業(yè)學(xué)校的教育支出“2006年為122848萬歐元，2008年為141304萬歐元，2010年為160774萬歐元”，5年間增長了13.1%；生均教育成本在“2007～2009年間從8400歐元上升到10000歐元”[2]，這正是政府加大財(cái)政投入的結(jié)果。而澳大利亞TAFE學(xué)院，政府財(cái)政撥款也是主要經(jīng)費(fèi)來源。以新南威爾士州悉尼TAFE學(xué)院（TAFE NSW-Sydney Institute）為例，2009～2011三年間，學(xué)校教育總收入依次為26454、28340、27527萬澳元，其中，政府財(cái)政撥款依次為19101、20319、20800萬澳元，所占比重分別為72.2%、71.7%、75.6%，一直穩(wěn)定在70%以上[3]。以上數(shù)據(jù)表明，美國、芬蘭及澳大利亞高等職業(yè)教育的財(cái)政撥款數(shù)額都較大，就其在教育投入中的比重而言，美國和澳大利亞大致占據(jù)70%，而芬蘭由于國家教育體制較為完善，高職教育財(cái)政撥款的比重幾乎為100%。

（二）財(cái)政撥款的來源比較

由于政治經(jīng)濟(jì)體制和國土面積不同，美國、芬蘭及澳大利亞高職教育各級政府的財(cái)政撥款比重也存在顯著差異。美國財(cái)政撥款來源分為三級——聯(lián)邦、州和地方政府。2010年，美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府對社區(qū)學(xué)院的財(cái)政撥款數(shù)額分別為1269239、1637275、1017736萬美元，占教育總投入的比重為23.0%、29.6%、18.4%[4]，可見，州政府是美國高職教育財(cái)政撥款的主要承擔(dān)者，其次為聯(lián)邦政府，最后才是地方政府。與美國的“三級”政府財(cái)政撥款來源不同，芬蘭和澳大利亞分為“中央”政府和“地方”政府兩級。就芬蘭而言，《芬蘭：職業(yè)教育與培訓(xùn)發(fā)展國家報(bào)告2011》（Finland VET in Europe-Country Report 2011）中顯示，中央政府對高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入所占比重為42%，地方政府或市政當(dāng)局則58%[5]。而澳大利亞《職業(yè)教育與培訓(xùn)統(tǒng)計(jì)：2011年財(cái)務(wù)信息》（Australian Vocational Education and Training Statistics：Financial Information 2011）顯示，2009～2011三年間，聯(lián)邦政府的財(cái)政撥款依次為242410、239713、241411萬澳元，而州政府的財(cái)政投入依次為325872、3449642、407870萬澳元，在教育總開支中的比重分別為35.6%、31.6%、30.6%（聯(lián)邦政府）和47.9%、45.5%、51.6%（州政府）[6]。由此可見，澳大利亞“中央”政府和“地方”政府對于高職教育財(cái)政撥款的比重約為3∶5，地方政府即州政府的承擔(dān)比重相對較高。美國、芬蘭及澳大利亞高職教育各級政府的財(cái)政撥款比重?cái)?shù)據(jù)表明，州政府（地方政府）比聯(lián)邦政府（中央政府）的比重略高，州政府財(cái)政撥款才是其高職教育投入的首要來源。

（三）財(cái)政撥款的績效比較

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，產(chǎn)出或績效撥款（根據(jù)產(chǎn)出指標(biāo)分配資源的撥款方式）比以投入撥款為基礎(chǔ)的體制更有效率。目前，將績效管理引入高職教育投入體制中已成為政府財(cái)政撥款模式的改革方向，這在美國、芬蘭和澳大利亞高職教育體系中也有所表現(xiàn)。美國的財(cái)政撥款方式中一種為“合同撥款法”，即通過課題招標(biāo)、中標(biāo)學(xué)校與政府簽訂合同來進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配，其實(shí)這就是一種績效意義上的財(cái)政管理。2010年，美國社區(qū)學(xué)院有關(guān)合同撥款的相關(guān)收入為428660萬美元，占到教育總收入的7.8%[7]。相對于美國，芬蘭已經(jīng)形成較為成熟的績效本位撥款體系，2002年，芬蘭高等職業(yè)教育開始實(shí)行績效本位撥款體系，即政府承諾每一個(gè)區(qū)域的教育提供者可以根據(jù)他們的績效得到補(bǔ)助金[8]，并于2006年被擴(kuò)大和融入到整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)。芬蘭基于績效的撥款總額大約占整個(gè)職業(yè)教育投入的3%，在績效本位撥款體系中以“效益”（學(xué)員就業(yè)安置、繼續(xù)學(xué)習(xí)、輟學(xué)率、畢業(yè)率等）和“師資”（正式教師和師資培訓(xùn)）為計(jì)算指標(biāo)，在計(jì)算績效基金指標(biāo)時(shí)，指標(biāo)配置有不同的權(quán)重，“效益”約占90%，“師資”約占10%[9]。而澳大利亞高職教育財(cái)政撥款的績效管理主要體現(xiàn)在學(xué)生就業(yè)率和向政府“購買”的教育培訓(xùn)項(xiàng)目上，即對于就業(yè)率低于65%的學(xué)校將取消當(dāng)年撥款計(jì)劃，未完成教育培訓(xùn)任務(wù)的學(xué)校也要將相應(yīng)的資金還給政府。以堪培拉技術(shù)學(xué)院（Canberra Institute of Technology）為例，2011～2012兩年間政府績效投入分別為7070、7065萬澳元，分別占學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入的66.08%、65.9%[10]。

（四）財(cái)政撥款的法案比較

高等職業(yè)教育財(cái)政撥款不僅是國家政府的一種有力承擔(dān)，而且還受到相關(guān)法律法規(guī)的保障，這是美國、芬蘭及澳大利亞高職教育財(cái)政撥款體制的主要特點(diǎn)。美國高等職業(yè)教育的財(cái)政支持法案歷史悠久，從1862年《莫雷爾法案》（聯(lián)邦政府通過土地獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，為各州提供資金，建立“贈地學(xué)院”，發(fā)展農(nóng)藝和機(jī)械工藝技術(shù)教育）的頒布，到1914年“職業(yè)教育國家補(bǔ)助委員會”的成立；從1940年《國防職業(yè)教育法》對職業(yè)教育撥款和擴(kuò)充資助范圍的規(guī)定，到1990年《帕金斯職業(yè)應(yīng)用技術(shù)教育法》資助新模式的提出，基本上完成了高職教育財(cái)政撥款立法體系建設(shè)，形成了聯(lián)邦政府、州政府和當(dāng)?shù)卣餐逃顿Y的有效體制。而芬蘭20世紀(jì)末才開始對職業(yè)教育進(jìn)行改革，組建非大學(xué)的高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，即多科技術(shù)學(xué)院，1991年隨著《中等和高等職業(yè)教育法》的頒布，芬蘭通過立法財(cái)力支持高職教育發(fā)展，并在1998年《多科技術(shù)學(xué)院法》的修訂中關(guān)注教育投入機(jī)制的建立，隨后在2003年《多科技術(shù)學(xué)院法》的再次修訂中直接提出了財(cái)政撥款方式和績效本位管理，形成了較為健全的財(cái)政撥款法規(guī)體系。澳大利亞政府對TAFE學(xué)院的財(cái)政撥款也建立了完善的保障機(jī)制，澳大利亞很早就頒布了適合各級各類學(xué)校的《撥款（學(xué)校資助法）》，并于1989年出臺了專門針對高職教育的《（技術(shù)與繼續(xù)教育資助）撥款法》，除此之外，各個(gè)州政府和當(dāng)?shù)卣矊Ω呗毥逃?cái)政撥款都有相關(guān)的規(guī)章制度。

三、我國高職教育財(cái)政撥款體制的思考

（一）加大中央政府財(cái)政撥款

《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》顯示，2010年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)146700770萬元，其中，中央政府投入14920947萬元，只占到了10.2%；高等職業(yè)教育國家財(cái)政性撥款4916257萬元，占其教育總投入的46.7%，并且這已是近幾年的最高比重[11]。由此可見，我國高等職業(yè)教育財(cái)政撥款存在數(shù)額較少和來源不均等問題。根據(jù)美國、芬蘭及澳大利亞三國財(cái)政撥款的經(jīng)驗(yàn)可知，財(cái)政撥款總額需要占據(jù)高職教育總收入的70%左右，并且中央政府和各級地方政府共同并合理承擔(dān)教育成本。因此，要擴(kuò)充對高等職業(yè)教育的投入，促進(jìn)其又好又快發(fā)展，必須加大中央政府財(cái)政撥款，提高高職教育經(jīng)費(fèi)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比例。為此，中央政府一方面要結(jié)合實(shí)際，立足國情，加大高等職業(yè)教育的投資規(guī)模，保持每年的增長比例，循序漸進(jìn)，最好制定出一個(gè)中長期的教育投入計(jì)劃；另一方面，中央政府還要合理分擔(dān)高職教育成本，在與地方政府教育投入的對比中，不能出現(xiàn)懸殊情況，力爭保持在一定的比值范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育財(cái)政撥款來源結(jié)構(gòu)的合理化。

（二）健全財(cái)政撥款的績效機(jī)制

目前，如何對國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)有效、科學(xué)、系統(tǒng)的管理，已是我國高等職業(yè)教育財(cái)政撥款體制面臨的主要問題。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國、芬蘭及澳大利亞等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立不同程度的績效管理制度，并已初見成效。因此，績效撥款制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該成為突圍我國高等職業(yè)教育財(cái)政撥款體制困境的技術(shù)型方案。在此，應(yīng)加強(qiáng)績效撥款制度的頂層設(shè)計(jì)，具體包括基于高職學(xué)校單位成本的法定核心撥款和基于學(xué)校成果、質(zhì)量及效益的績效本位撥款，其中，單位成本可以根據(jù)相關(guān)的生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)，并按照專業(yè)大類、課程設(shè)置及學(xué)校規(guī)模折算出所需經(jīng)費(fèi)，而學(xué)校成果、質(zhì)量及效益需要考慮學(xué)員的就業(yè)安置、繼續(xù)學(xué)習(xí)、輟學(xué)率、升學(xué)率以及學(xué)?？蒲辛㈨?xiàng)、社會影響、技能測試等因素?？傊?，制定績效衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體指標(biāo)才是實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款績效管理機(jī)制的第一步，這也必須通過試點(diǎn)和擴(kuò)大才可以得到普及。然而，事實(shí)上，在這一過程當(dāng)中，還需要國家層面的全力支持、地方層面的積極配合和高職院校的鼎力協(xié)助。所以，健全高職教育財(cái)政撥款的管理機(jī)制，實(shí)行績效本位撥款體系，必須加強(qiáng)各方力量的配合，并在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步前進(jìn)。

（三）加快高職投入的立法進(jìn)程

法律具有明示作用，即以法律條文的形式明確告知人們，什么是可以做的，什么是不可以做的，所以，法律法規(guī)不應(yīng)成為高等職業(yè)教育撥款體制建設(shè)的“旁觀者”，要責(zé)無旁貸地充當(dāng)起“局內(nèi)人”的角色。完善的法律支持體系，也是美國、芬蘭及澳大利亞等國高職教育財(cái)政撥款體制的一大特點(diǎn)。為此，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，加快高職投入的立法進(jìn)程，在這一過程中要充分考慮以下因素：一是怎樣建立一個(gè)專門的高職教育投入或財(cái)政撥款法律？需要在哪些層面上征詢意見？二是這個(gè)專門的高職教育投入或財(cái)政撥款法律是否考慮績效本位體系的實(shí)施？三是如何確定法律的規(guī)章條例？換言之，要在國家層面有效推進(jìn)高等教育投入或財(cái)政撥款立法進(jìn)程，哪些方面是推動(dòng)重點(diǎn)？事實(shí)上，我國可以參考美國、芬蘭及澳大利亞等國的經(jīng)驗(yàn)，將法律制定的過程視為不斷推進(jìn)的過程，可以將當(dāng)前急需解決的重點(diǎn)內(nèi)容先以計(jì)劃、決定、通知、意見、辦法等形式頒布，隨著時(shí)間的推移及國情的不斷變化而逐漸修正和最終立定高等職業(yè)教育財(cái)政撥款法案。

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