區域職業教育政策探析

摘 要 區域職業教育政策是指由公權力機關（指各級黨委、人大和政府行政機關）制定的，旨在解決區域職業教育問題、推動區域職業教育發展的一系列政策。要以中央制定區域職業教育政策為主，鼓勵地方制定區域職業教育政策；分層次、科學地劃分職業教育區域，實行差別化的區域職業教育政策；平衡區域中、高等職業教育政策，建立和完善區域職業教育政策體系。為成功推行區域職業教育政策，要營造良好的外部制度環境，主要舉措包括：加大投入力度，改革職業教育資源配置方式；加強社會建設，實現地方政府事權與財權的匹配；設立專門機構，建立利益相關者之間的協調與監督機制。

關鍵詞 職業教育；政策；區域；內涵；建議；環境

中圖分類號 G710 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2013）13-0011-05

中國職業教育已邁進新的發展階段，建設現代職業教育體系已經被確定為國家戰略。然而，當前中國職業教育在空間層面的特征非常突出，區域職業教育發展嚴重不均衡。這已經成為建設現代職業教育體系面臨的嚴峻挑戰。

只有解決區域職業教育發展問題，促進區域職業教育均衡發展，才能推進職業教育整體發展，形成現代職業教育體系。對區域政策或區域經濟政策的研究已有較為悠久的歷史。提出區域職業教育政策概念既源于區域政策或區域經濟政策理論，更緣于職業教育區域發展嚴重不均衡的現實。明確提出區域職業教育政策概念并開展相關研究，不僅有助于拓展區域政策理論研究領域，提高區域政策研究水平，完善區域政策理論體系，而且對于縮小職業教育區域發展差距、促進教育公平、完善職業教育政策理論具有非常重要的意義。鑒于政策是政府調控職業教育的最主要手段，而且其在推進職業教育發展中具有重要作用，要解決區域職業教育發展問題，就必須出臺強有力的區域職業教育政策。

開展區域職業教育政策研究，推行區域職業教育政策，其直接目的在于解決區域職業教育問題與協調區域職業教育利益。本研究分析了區域職業教育政策的內涵、分類與特點，在此基礎上，提出了制定區域職業教育政策的建議與營造良好外部制度環境的舉措。

一、區域職業教育政策的內涵、分類與特點

（一）區域職業教育政策的內涵

區域職業教育政策屬于政策科學的范疇。要準確界定區域職業教育政策的內涵離不開對政策的科學認識。中外學者對政策的理解并沒有達成一致。中國大陸學者的觀點普遍強調國家（政府）和政黨的主體地位及政策的目標取向，比如政策是國家和政黨為實現一定的總目標而確定的行動準則[1]；政策是國家、政黨為實現一定歷史時期的任務和目標而規定的行動準則和行動方向[2]；政策是執政黨和政府采用的用以規范、引導有關機構團體和個人的行為準則和行動指南[3]。區域公共政策屬于區域經濟學范疇，最初是為解決區域經濟問題提出來的。其是指中央或地方政府制定的，旨在解決區域社會公共問題、維護與協調區域公共利益的政策和措施[4]。據此可以認為，區域職業教育政策是指由公權力機關（指各級黨委、人大和政府行政機關）制定的，旨在解決區域職業教育問題、推動區域職業教育發展的一系列政策。這里，其制定主體包括中央和地方兩個層面，中央是指中共中央、全國人大和國務院及其有關部委，地方是指省（市、區）黨委、人大和政府及其相關機構，市（地）黨委、人大和政府及其相關機構，縣（市、區）黨委、人大和政府及其相關機構。區域職業教育政策不僅要解決區域內職業教育問題，還要協調區域間的職業教育利益。區域職業教育政策應是專門為解決區域職業教育問題采取的一種主動政治行為，但是地方政府出臺的職業教育政策不一定都可以歸結為區域職業教育政策，如為貫徹落實全局性職業教育政策而出臺的政策就不能歸結為區域職業教育政策；區域職業教育政策中的“區域”不只是針對職業教育落后地區，還可以是職業教育發達地區。

（二）區域職業教育政策的分類

區域職業教育政策并不是單一的某項政策，而是由一系列具體政策組成。從理論上對區域職業教育政策進行分類，不僅有助于加深對區域職業教育政策的理性認識，準確把握區域職業教育政策的概念，而且對制定、實施區域職業教育政策也具有重要指導意義，有助于科學設計區域職業教育政策體系。可以把制定主體、工具性質、目標取向、作用層次、作用對象和教育類型作為劃分標準，對區域職業教育政策進行分類：一是按照制定主體，可以把區域職業教育政策劃分為中央層面的區域職業教育政策（如《中等職業教育資源整合與東西部合作推進計劃》）、地方層面的區域職業教育政策（如《寧波市職業教育校企合作促進條例》）以及中央和地方共同制定的區域職業教育政策（如《天津市人民政府教育部關于共建國家職業教育改革試驗區的意見》）。二是按照工具性質，可以把區域職業教育政策劃分為區域職業教育援助政策和區域職業教育鼓勵政策。前者是對特定區域職業教育發展提供直接或間接支持的政策，如中央對西部地區職業教育的財政傾斜政策；后者是對特定區域職業教育發展提供方向指導的政策。三是按照目標取向，可以把區域職業教育政策劃分為區域職業教育師資政策、區域職業教育財政政策、區域職業教育辦學標準政策和區域職業教育實踐教學政策等。四是按照作用層次，可以把區域職業教育政策劃分為宏觀區域職業教育政策（如三峽庫區國家職業教育改革試驗區）和微觀區域職業教育政策。五是按照作用對象，可以把區域職業教育政策劃分為中部地區職業教育政策、東部地區職業教育政策、西部地區職業教育政策和東北地區職業教育政策，或者劃分為城市職業教育政策與農村職業教育政策，等。六是按照教育類型，可以把區域職業教育政策劃分為區域中等職業教育政策（如晉江中等職業教育改革試驗區）與區域高等職業教育政策（如德陽國家高等職業教育綜合改革試驗區）。

（三）區域職業教育政策的特點

區域職業教育政策屬于公共政策范疇，不僅具有一般意義上公共政策的特征，如政治性、多樣性、層次性、階段性、復雜性、合法性、權威性、普遍性和穩定性[5]，而且具有自身鮮明的特點：一是空間上的排他性。全局性的職業教育政策一般是針對全國范圍內各地職業教育面臨的普遍問題制定的，而某一區域職業教育政策則是針對某一特定地區職業教育發展所處的環境、存在的問題而出臺的政策，其適用范圍相應地僅局限于某一特定地區。二是目標上的針對性。區域職業教育政策往往是根據差別對待原則，針對特定地區某一或某些具體的職業教育問題以及區域差異而制定的，其針對性更強。三是功能上的局限性。不管是中央公權力機關還是地方公權力機關制定的區域職業教育政策，無不存在功能上的局限性。區域職業教育政策要以已有的國家方針政策為依據，不能與其相違背；也不能解決特定區域所有的職業教育問題，只是彌補全局性職業教育政策的不足，兩者相輔相成。四是時間上的階段性。與相關的職業教育法律法規不同，一般來說，職業教育政策具有階段性特征，但區域職業教育政策的時效性或許更短，甚至說一個項目的完成就意味著某一特定區域職業教育政策的終結。

二、制定區域職業教育政策的若干建議

（一）以中央制定區域職業教育政策為主，鼓勵地方制定區域職業教育政策

明確制定區域職業教育政策的主導者是區域職業教育政策實踐的首要問題。在制定主體上，要充分發揮中央層面公權力機關（尤其是中央政府）的主導作用，以中央層面的區域職業教育政策為主，鼓勵地方根據其實際情況制定區域職業教育政策。一是以中央層面的區域職業教育政策為主以增強權威性。只有中央層面的公權力機關（尤其是中央政府）真正認識到實現區域職業教育均衡發展的重要性，才能產生制定區域職業教育政策的強烈需求，才能更有效地貫徹落實區域職業教育政策。二是以中央層面的區域職業教育政策為主以提高可行性。區域職業教育政策是公權力機關控制教育資源并追求區域職業教育利益的活動，而體現中央財政集權、地方財力有限特征的現行財稅體制可以通過財力性轉移支付和專項轉移支付等手段，為實施中央層面的區域職業教育政策提供強有力的財政支持。中央公權力機關還可以利用其統籌協調發達地區職業教育資源的權力，制定力促東西部合作的區域職業教育政策。三是鼓勵地方制定區域職業教育政策以充分兼顧地區差異。中央層面的區域職業教育政策一般只能覆蓋大的區域，而較難照顧到不同省份或同一省域范圍內各地職業教育發展的差異，因此要鼓勵地方政府根據地方實際制定區域職業教育政策。尤其是對于東部發達地區來說，其地方政府財力相對充足，可以確保區域職業教育政策的實施。

（二）分層次、科學地劃分職業教育區域，實行差別化的區域職業教育政策

區域劃分關系到區域職業教育政策的針對性和實效性，關系到區域職業教育均衡發展目標的實現。總體來說，在區域劃分上，不能“一刀切”，要打破傳統的地理概念，分層次、科學地劃分職業教育區域，實行差別化的區域職業教育政策。一是參考國民經濟和社會發展規劃的區域劃分標準，制定中央層面的區域職業教育政策。由于區域經濟發展水平與職業教育發展高度相關，可以把《國民經濟和社會發展“十二五”規劃》的區域劃分標準（東部，西部，中部，東北，革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區[6]）作為中央層面區域職業教育政策的一級區劃標準；為切實實現區域職業教育政策目標，還要劃分出數量不等的次級區域板塊，如城市和農村、民族地區和非民族地區等。二是根據區域職業教育問題性質等因素來劃分區域，制定地方層面的區域職業教育政策。在地方層面的區域職業教育政策的實踐中，地方（當前主要是指省級或一些副省級城市）公權力機關要綜合考量其行政轄區內區域職業教育問題的性質、區域經濟社會發展及其對技能型人才的需求、地方政府財力等諸多因素，并以此為據來劃分區域，制定地方層面的區域職業教育政策。三是根據不同區域特點及其需求，可以把區域職業教育政策分為鼓勵性和援助性兩大類。不可否認，制定、實施區域職業教育政策的初衷是提高職業教育發展薄弱地區的職業教育發展水平，縮小職業教育發展區域差異。但是區域職業教育政策不應只關注職業教育發展薄弱地區，制定體現援助性質的財力傾斜政策，同樣要面向職業教育相對發達地區，制定帶有發展規劃指導性質的鼓勵性區域職業教育政策。

（三）平衡區域中、高等職業教育政策，建立和完善區域職業教育政策體系

制定、實施區域職業教育政策，建立健全區域職業教育政策體系，是推進中、高等職業教育協調發展的重要舉措。當前，不僅區域職業教育政策力度不夠，而且區域職業教育政策主要關注中等職業教育，相對漠視區域高等職業教育發展。因此，在關注領域上，區域職業教育政策要平衡區域中、高等職業教育的發展，建立和完善區域中、高等職業教育政策體系，與全局性的職業教育政策相輔相成，共同推進中、高等職業教育協調發展。一是研究區域中、高等職業教育協調發展現狀，調查分析區域職業教育政策需求。職業教育不僅是現行國民教育體系中最薄弱的環節，而且存在中、高等職業教育不能協調發展等突出問題，尤其在欠發達地區。這要求在制定區域職業教育政策過程中，認真研究區域中、高等職業教育協調發展的現狀與問題，調查分析區域中、高等職業教育政策需求，確認區域中、高等職業教育政策問題。二是剖析現行區域中、高等職業教育政策不足，建立和完善區域職業教育政策體系。要認真總結職業教育政策經驗，高度重視區域職業教育政策的重要性，把區域職業教育政策視為職業教育政策體系的重要組成部分，深入剖析現行區域中、高等職業教育政策的不足，建立和完善區域職業教育政策體系。

三、營造推行區域職業教育政策的制度環境

區域職業教育政策與其外部制度環境相互影響、相互作用，其是特定制度環境的產物。區域職業教育政策環境決定和制約著區域職業教育政策系統的推行；區域職業教育政策系統的推行反過來有助于改善和塑造區域職業教育政策環境。因此要成功推行區域職業教育政策，必須營造良好的外部制度環境。

（一）加大投入力度，改革職業教育資源配置方式

要加大對職業教育投入力度，改革職業教育資源配置方式，構建公平、科學、民主、法治、高效的職業教育公共財政支持體系。這是推行區域職業教育政策的物質保證。首先，要充分認識到，具有可供分配的、充足的職業教育資源是推行區域職業教育政策的前提和保障。然而，國家以及各級地方政府對職業教育的總體投入一直不足，職業院校的辦學條件普遍較差；中職學校生均國家財政性教育經費遠低于普通高中；高職院校生均國家財政性教育經費遠低于本科院校。有限的職業教育資源導致向廣大欠發達地區傾斜無從談起。因此，要推行區域職業教育政策，就要加大對職業教育的投入力度，建立逐年增加職業教育投入的長效機制。其次，要充分認識到，推行區域職業教育政策是貫徹落實教育公平理念的體現。推行區域職業教育政策往往與分配或重新分配職業教育資源聯系在一起，推行區域職業教育政策意味著要突出職業教育資源分配的空間差異，為處境不利的受教育者提供利益補償。這就要求改革傳統意義上偏向優秀職業院校和發達地區的職業教育資源配置方式，加大職業教育資源向廣大欠發達地區職業院校傾斜的力度。

（二）加強社會建設，實現地方政府事權與財權的匹配

推行區域職業教育政策要求切實把加強社會建設確立為新時期各級政府工作的戰略任務，理順中央與地方的關系，實現地方政府職業教育事權與財權的匹配。這是推行區域職業教育政策的體制保證。長期以來，以經濟建設為中心，各級政府高度重視經濟發展，把經濟增長作為考核各級領導干部的最主要指標，社會建設未能受到應有重視，忽略包括職業教育在內的公共產品供給。為推行區域職業教育政策，促進區域職業教育均衡發展，各級政府在以經濟建設為中心的同時，要切實把社會建設作為戰略重點。在公共財政體制與職業教育發展的關系問題上，財權主要集中在中央和省級政府，中央和省級政府主要通過財政轉移支付的方式支持地方職業教育發展。尤其是實行分稅制改革以來，中央財政占全國財政收入的比例大幅增加，地方財政相對緊張，地方政府無力支撐包括職業教育在內的公共產品供給，這在欠發達地區尤其明顯。根據相關法律規定，從事權的角度看，發展高等職業教育的責任主要在省、市兩級政府，發展中等職業教育的責任主要在市、縣兩級政府。在職業教育事權與財權問題上，地方政府的職業教育事權與財權并不匹配。因此基于如上考慮，為推行區域職業教育政策，一方面要認真研究職業教育發展的區域特點，充分發揮中央財政的轉移支付作用，另一方面要改革公共財稅體制，賦予地方政府相應的財權，實現地方政府職業教育事權與財權的匹配。

（三）設立專門機構，建立利益相關者之間的協調與監督機制

推行區域職業教育政策意味著中央與地方之間、地方與地方之間、政府與企業之間利益的重新調整，是若干利益相關者博弈的結果。要推行區域職業教育政策，就必須設立專門的區域職業教育政策管理機構，建立和完善區域職業教育利益相關者之間的協調與監督機制。這是推行區域職業教育政策的組織和機制保證。長期以來，缺乏專門的區域職業教育政策管理機構，未能建立起職業教育利益相關者之間的協調與監督機制，中央政府和發達地區強勢主導區域職業教育政策，而廣大欠發達地區、地方政府和行業企業缺乏應有的話語權。這是區域職業教育政策推行不力、實效性差的重要原因。在機構問題上，可以考慮依托教育部職業教育與成人教育司，成立一個直屬于教育部領導、跨部門（如國務院扶貧辦、國務院西部辦等）的區域職業教育發展領導小組辦公室，安排專門人員，并吸納地方政府、職業教育專家、行業企業等參與，統籌區域職業教育政策管理；省級政府根據需要成立相應的管理機構；在機制問題上，完善相關法律法規，以中央和地方的區域職業教育政策管理機構為平臺，廣泛吸納區域職業教育利益相關者參與平等對話，使得各利益相關者合理、平等地表達各自的利益訴求，建立和完善區域職業教育利益相關者的協調與監督機制。

參考文獻

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[2]蘭秉潔，刁田丁.政策學[M].北京：中國統計出版社，1994：3.

[3]張金馬.公共政策分析：概念·過程·方法[M].北京：人民教育出版社，2004：42.

[4]劉玉，馮健.區域公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2005：17.

[5]謝明.公共政策分析概論[M].修訂版.北京：中國人民大學出版社，2011：36-38.

[6]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[EB/OL].http：//finance.people.com.cn/GB/14164290.html.

Analysis on Regional Vocational Education Policies

DONG Ren-zhong

（Research Center for Vocational and Technical Education Science of Jiangsu Province， Changzhou Jiangsu 213001， China）

Abstract Regional vocational education policies are a series of policies which are established by the public power authorities including the part committees at all levels， the National People’s Congress and the departments in government and aim at solving problems in regional vocational education and promoting regional vocational education development. It is essential to regard the central government as the body while encourage local governments to establish regional vocational education policies； hierarchically and scientifically divide vocational education regions and implement the different policies respectively； balance the secondary and higher vocational education policies in a region as well as establish and optimize the regional vocational education policy system. For successfully launching regional vocational education policies， it is necessary to create a good external system environment by increasing the investment and reforming the configuration mode for vocational education resources； emphasize to enhance social construction and match the administrative power and financial power of local governments； set up the specialized agency and establish the coordination and supervision mechanism among stakeholders.

Key words vocational education； policy； region； connotation； suggestions； environment